中新網(wǎng)北京7月31日電(記者 周銳)2015年上半年，中國經(jīng)濟(jì)增速在諸多下行壓力顯現(xiàn)的情況下依然穩(wěn)在“7%”，呈現(xiàn)出緩中趨穩(wěn)，穩(wěn)中有好態(tài)勢。但隨著各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)相繼出爐，投資動力尤其是新開工項(xiàng)目不足這一穩(wěn)增長的短板已經(jīng)清楚的顯現(xiàn)出來。

　　5月份中國固定資產(chǎn)投資名義增長11.4%，創(chuàng)出近14年來新低。而1-5月份，中國投資到位資金增速比上月回落0.5個(gè)百分點(diǎn)，國內(nèi)貸款下降6.3%，連續(xù)三個(gè)月負(fù)增長。同期，中國新開工項(xiàng)目計(jì)劃總投資同比增速僅為0.5%。其中，億元以上新開工大項(xiàng)目計(jì)劃總投資額更是同比下降20%。

　　在這種情況下，中國官方希望通過推廣政府和社會資本合作(PPP)模式來吸引社會資本參與到水利、交通等項(xiàng)目建設(shè)中，從而發(fā)揮投資在穩(wěn)增長中的關(guān)鍵作用。文津圓桌論壇邀請來自財(cái)政部、發(fā)改委官員以及業(yè)界、學(xué)界專家對如何更好推動PPP展開討論。

　　誠信欠缺阻礙PPP推廣

　　雖然近期才頻繁見諸于媒體，但PPP早在上世紀(jì)八十年代就已經(jīng)進(jìn)入中國，經(jīng)過多年間的發(fā)展數(shù)量也相當(dāng)可觀。

　　國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所副所長孫學(xué)工介紹說，據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，1990年～2012年，中國共實(shí)施了超過一千個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目，在世界上居于前列，不僅比印度、菲律賓、印尼等發(fā)展中國家高，也高于英國等發(fā)達(dá)國家。

　　但是數(shù)量的擴(kuò)張并沒有伴隨著影響力的提升。據(jù)亞行統(tǒng)計(jì)，2005年以來，中國PPP活躍程度開始減弱，PPP項(xiàng)目投資在GDP中的占比持續(xù)下降。

　　前兩個(gè)“P”之間的誠信問題是阻礙PPP影響力擴(kuò)展的重要因素。首先是地方政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中存在誠信欠缺問題。孫學(xué)工透露，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方以政府換屆、規(guī)劃變更或財(cái)政困難等為理由，違反合同、不履行合同規(guī)定的法定責(zé)任。也有些政府違約是由于經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致合同中商務(wù)條件不合理，政府事后發(fā)現(xiàn)無法承受而被迫違約。盡管依據(jù)合同和相關(guān)法律法規(guī)，對待地方政府的不誠信行為經(jīng)營者可以提起訴訟，但其大多考慮到今后的合作以及企業(yè)未來的發(fā)展而放棄走法律程序。

　　企業(yè)也存在誠信缺失問題。部分項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)尤其是民營企業(yè)在PPP項(xiàng)目招標(biāo)中以超低的價(jià)格參與項(xiàng)目的公開競標(biāo)，中標(biāo)后，往往再以各種理由提價(jià)；如果條件得不到滿足，就以拖延施工或干脆退出相威脅。由于此類項(xiàng)目涉及到公共服務(wù)，地方政府無法承擔(dān)項(xiàng)目中斷的后果，因此，往往在博弈中處于被動地位。這也導(dǎo)致部分地方政府主要依靠國有企業(yè)實(shí)施PPP項(xiàng)目。

　　推廣PPP可“一石多鳥”

　　雖然PPP項(xiàng)目在中國的推廣曾碰到系列麻煩，但是在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下，其已經(jīng)成為穩(wěn)增長的重要抓手，并被寄望于產(chǎn)生多重效應(yīng)。

　　國家財(cái)政部金融司司長孫曉霞介紹了PPP帶來四個(gè)正面效果。

　　首先，推廣PPP是“政府治理方式”的一次革新，有助于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。通過PPP模式提供公共服務(wù)，政府要從“管理者”變?yōu)椤氨O(jiān)督者、合作者”，更加注重“按合同辦事”，更加注重平等協(xié)商、公開透明，有助于解決政府職能錯位、越位、缺位問題，推動從“國家管理”向“國家治理”轉(zhuǎn)變。

　　其次，推廣PPP是“公共產(chǎn)品供給方式”的一次革新，有助于提高公共產(chǎn)品供給效率。多年來，我國公共服務(wù)依賴政府供給，一定程度上存在服務(wù)質(zhì)量不高、效率偏低等諸多問題。通過PPP模式提供公共服務(wù)，不僅可以破除各種行政壟斷，打破“玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門”，激發(fā)市場主體活力，還可以“借市場之力”，引入民間資本參與投資公共服務(wù)，將政府在戰(zhàn)略制定方面的優(yōu)勢，與社會資本在管理效率、技術(shù)創(chuàng)新方面的優(yōu)勢結(jié)合起來，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，增加人民福祉。

　　第三，推廣PPP是“財(cái)政管理方式”的一次革新，有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的“代際公平”。通過PPP模式提供公共服務(wù)，并將財(cái)政支出責(zé)任納入財(cái)政中期規(guī)劃，進(jìn)行PPP項(xiàng)目“全生命周期”的預(yù)算管理，有助于完善財(cái)政管理方式，從以往的“單一年度”預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向跨年度、中長期預(yù)算平衡管理，特別是有助于在當(dāng)代人和后代人之間公平分擔(dān)財(cái)政投入，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的代際公平原則。

　　第四，推廣PPP是“投融資方式”的一次革新，有助于推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。到2020年，3個(gè)“1億人”的城鎮(zhèn)化，將帶來大量的基礎(chǔ)設(shè)施需求。通過PPP模式提供公共服務(wù)，可以撬動社會資本參與建設(shè)，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有效滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。

　　官方借樣本項(xiàng)目樹PPP標(biāo)桿

　　當(dāng)PPP項(xiàng)目的重要性日益凸顯，官方也加大了推動PPP的力度，為了給PPP項(xiàng)目的推廣創(chuàng)造一個(gè)良好的開局，增加社會資本的認(rèn)同度，財(cái)政部、發(fā)改委均采用了“優(yōu)中選優(yōu)”的方式，從各地上報(bào)的項(xiàng)目中挑選出第一批的“樣本”工程，以期打造PPP項(xiàng)目的標(biāo)桿，吸引更多社會資本進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域。

　　據(jù)了解，財(cái)政部評選出了首批30個(gè)、總投資額1800億元的示范項(xiàng)目。國家發(fā)展和改革委員會日前也發(fā)布消息稱，該機(jī)構(gòu)已經(jīng)在其門戶網(wǎng)站開辟PPP項(xiàng)目庫專欄，公開發(fā)布PPP推介項(xiàng)目，鼓勵各類社會資本通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、股權(quán)合作等多種方式參與建設(shè)及運(yùn)營。

　　在此之前，國家發(fā)改委曾專門下發(fā)通知，要求各地發(fā)展改革部門盡快搭建信息平臺，及時(shí)做好PPP項(xiàng)目的推介工作。國家發(fā)改委此次以各地已公布的項(xiàng)目為基礎(chǔ)，經(jīng)認(rèn)真審核后建立了PPP項(xiàng)目庫，集中向社會公開推介。

　　國家發(fā)改委表示，此次發(fā)布的PPP項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬億元人民幣，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。

　　國家發(fā)改委表示，此次發(fā)布的所有項(xiàng)目都已明確項(xiàng)目所在地、所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責(zé)任人及聯(lián)系方式等信息，社會資本可積極聯(lián)系參與。

　　企業(yè)眼中PPP的不足之處

　　雖然官方拿出了精美的菜單，但不少企業(yè)坦言在是否點(diǎn)單時(shí)依然有些擔(dān)心。根據(jù)過往經(jīng)驗(yàn)，雖然PPP從理論上是政府和社會資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，但實(shí)際操作中一般是作為弱勢群體的社會資本承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)。

　　中國交建總裁助理趙喜安就直言企業(yè)有所顧慮的幾個(gè)主要原因：

　　一、在投資體量大、投資回收周期長、投資效益不明顯的項(xiàng)目上，個(gè)別地方政府對國家推行PPP模式的要義還缺乏深層次的理解，將社會資本按原有融資平臺公司對待，缺乏共同策劃、平等互惠的協(xié)商機(jī)制，項(xiàng)目投資吸引力不足。

　　二、部分項(xiàng)目已由地方政府或融資平臺公司建成運(yùn)營，目前尋求社會資本合作，通過委托運(yùn)營或購買運(yùn)營權(quán)等方式轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目。經(jīng)了解，這些項(xiàng)目成本較高，收益能力較差，較長周期內(nèi)難以達(dá)到收支平衡，較難通過合理的交易結(jié)構(gòu)安排，滿足政、企、公眾等各方利益。

　　三、一些具體項(xiàng)目尚未完成“財(cái)政承受能力評價(jià)”及“物有所值”論證，地方政府在當(dāng)年或中長期財(cái)政預(yù)算中沒有做出相應(yīng)安排，社會投資人對地方政府履約能力缺乏了解。

　　四、PPP項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)是由政府方負(fù)責(zé)，而項(xiàng)目出資方是社會資本，在項(xiàng)目規(guī)模控制上社會資本處于被動狀態(tài)。

　　五、PPP項(xiàng)目涉及政府、融資平臺、社會資本、金融機(jī)構(gòu)等有關(guān)各方，交易結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，在收益合理分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還存在一些問題。

　　解決方案：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)引入監(jiān)督協(xié)助融資

　　面對企業(yè)提出的問題，參與論壇的專家也針對性的給出了解決方案。

　　清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清指出，做PPP，必須實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)之間真正的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，由最有能力管理某風(fēng)險(xiǎn)的那方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)物有所值。政府跟企業(yè)合作做PPP，過去政府和企業(yè)都有錯誤認(rèn)識。對于政府來說，做PPP，并不是把所有風(fēng)險(xiǎn)都推給企業(yè)，否則企業(yè)承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)大，就會要高價(jià)。

　　他強(qiáng)調(diào)，對企業(yè)來說也絕對不是說通過承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)而去獲得高回報(bào)，因?yàn)橛袀€(gè)風(fēng)險(xiǎn)和控制力的問題。例如，土地的獲取風(fēng)險(xiǎn)和地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)就必須由政府解決，如果政府不解決，企業(yè)確實(shí)沒有辦法或不敢做。而企業(yè)就必須承擔(dān)專業(yè)性的如建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，所以要求政府保底回報(bào)是過分的要求。

　　王守清建議，PPP合同必須明確政府對設(shè)施服務(wù)的詳細(xì)要求即產(chǎn)出要求，如果企業(yè)不能滿足這些要求，將血本無歸。PPP是政府管理的改革，本質(zhì)上政府不是去購買企業(yè)的設(shè)施，而是購買企業(yè)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)。因此，政府重點(diǎn)根據(jù)百姓的要求，盯著企業(yè)所提供產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、服務(wù)水平和價(jià)格，至于企業(yè)是如何提供的，就看企業(yè)的能動性和創(chuàng)造性，如何提高效率。如果企業(yè)的效率高，就賺錢。

　　國家發(fā)改委投資研究所投資體制政策研究室吳亞平強(qiáng)調(diào)，建立PPP實(shí)施全過程的信息披露制度。

　　他表示，中國PPP實(shí)施的全過程，有必要像上市公司那樣搞一個(gè)全過程的信息披露制度。PPP所有相關(guān)信息，包括社會資本的準(zhǔn)入條件、選擇過程，包括這個(gè)PPP項(xiàng)目的投資、融資來源、建設(shè)進(jìn)度到最后的投資決算和結(jié)算信息，包括項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)期間的成本、費(fèi)用、效益情況，甚至包括項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)如高管任免等信息，都要像上市公司那樣，做到全過程全透明的信息披露。這樣做PPP信息披露，顯然有助于政府監(jiān)管和社會監(jiān)督。

　　國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所副所長孫學(xué)工則強(qiáng)調(diào)，中國現(xiàn)行金融體系尚不適應(yīng)項(xiàng)目融資的要求。首先，項(xiàng)目融資是國際上通行的PPP融資方式。與公司貸款不同，項(xiàng)目融資是以項(xiàng)目資產(chǎn)和預(yù)期收益或權(quán)益作抵押發(fā)放貸款，因而債權(quán)人只對項(xiàng)目發(fā)起人具有有限追索權(quán)或無追索權(quán)。我國提供項(xiàng)目融資貸款的金融機(jī)構(gòu)較少，也缺乏與項(xiàng)目融資相適應(yīng)的保險(xiǎn)、擔(dān)保等配套支持政策，使PPP項(xiàng)目融資難度增大，融資成本增加。

　　其次，項(xiàng)目融資缺乏多樣化手段。目前，我國PPP項(xiàng)目通過股票上市、戰(zhàn)略投資者參股、成立私募基金、銀團(tuán)貸款、發(fā)行債券等方式籌集資金的比例較低。

　　第三，項(xiàng)目融資缺乏廣泛的中長期資金來源?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、投資回收慢，迫切需要引進(jìn)更多的中長期資本以滿足PPP項(xiàng)目的資金需求。

　　其四，投資的退出渠道不暢通。我國當(dāng)前PPP項(xiàng)目投資退出審批嚴(yán)格，而且周期長，缺乏完整、規(guī)范的制度，相關(guān)退出平臺受多種因素影響發(fā)展滯后，不能適應(yīng)社會投資者退出的要求，一定程度上制約了PPP項(xiàng)目參與者的資源合理配置和可持續(xù)發(fā)展。

　　為此他建議，設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)?；稹楦玫卣{(diào)動銀行發(fā)放項(xiàng)目貸款的積極性和保險(xiǎn)、養(yǎng)老資金投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，應(yīng)加快設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)?；穑瑢σ虻胤秸氖判袨槎o銀行造成的不良貸款或給保險(xiǎn)公司造成的投資損失，可由基金給予相應(yīng)的資金賠償。(完)