視覺(jué)中國(guó)供圖

　　□教師被解聘的比例極低，即使不合格，也以轉(zhuǎn)崗和提前退休為主。除違法亂紀(jì)和師德出現(xiàn)問(wèn)題之外，因工作不勝任被解聘或清退的幾乎很少出現(xiàn)

　　□教師退出制度實(shí)施的最大障礙在于教師管理體制。不同管理部門(mén)各行其政，往往缺乏溝通和銜接，這給教師退出機(jī)制的實(shí)施帶來(lái)了很多困擾

　　□對(duì)曾為基礎(chǔ)教育尤其是農(nóng)村教育作出巨大貢獻(xiàn)的民轉(zhuǎn)公教師不加補(bǔ)償?shù)赝顺?，是不公平的，可采取提前退休、轉(zhuǎn)崗或者買(mǎi)斷等方式讓他們退出教師崗位

　　2016年，國(guó)家將全面推開(kāi)中小學(xué)教師定期注冊(cè)制度。這意味著國(guó)家層面的不合格教師退出機(jī)制將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段，中小學(xué)教師“鐵飯碗”將被打破。

　　實(shí)際上，國(guó)家在《教師法》中早就提出要逐步實(shí)行教師聘任制，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年)》也明確提出，要“加強(qiáng)教師管理，完善教師退出機(jī)制”。但是，受傳統(tǒng)任命制觀念的影響和各種現(xiàn)實(shí)因素的制約，這一制度在全國(guó)范圍內(nèi)并沒(méi)有很好地落實(shí)，真正意義上的教師退出機(jī)制并沒(méi)有完全建立起來(lái)。

　　如何才能打破這個(gè)“鐵飯碗”，建立真正的教師退出機(jī)制呢？筆者參與了全國(guó)教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度教育部青年專(zhuān)項(xiàng)課題“農(nóng)村義務(wù)教育階段不合格教師退出機(jī)制與保障政策研究”，通過(guò)大量的調(diào)研和分析，試圖回答這一問(wèn)題。

　　為什么要打破教師“鐵飯碗”

　　教師是教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是提高教育質(zhì)量、辦好人民滿意教育的關(guān)鍵。在教育普及與數(shù)量擴(kuò)張階段，我國(guó)中小學(xué)教師長(zhǎng)期存在供不應(yīng)求的現(xiàn)象。為了解決教師數(shù)量短缺問(wèn)題，大量沒(méi)有資質(zhì)或水平不高的人員涌入教師隊(duì)伍，加之缺乏相應(yīng)的質(zhì)量保證措施，造成全國(guó)尤其是農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量不合格老師。

　　隨著九年義務(wù)教育基本普及，我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展已經(jīng)由量的擴(kuò)張進(jìn)入到質(zhì)的提升的新階段，教師“有數(shù)量”而“沒(méi)有合理結(jié)構(gòu)”“沒(méi)有質(zhì)量”的問(wèn)題日益凸顯。根據(jù)2014年?yáng)|北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所對(duì)東中西部地區(qū)共18個(gè)省份70所縣鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村學(xué)校校長(zhǎng)的調(diào)查，這些學(xué)校至少存在著10%以上的不合格教師，有些學(xué)校不合格教師的數(shù)量甚至達(dá)到了一半以上。

　　而另一方面，在現(xiàn)有的編制標(biāo)準(zhǔn)下，我國(guó)基礎(chǔ)教育教師總體數(shù)量已經(jīng)滿編甚至處于超編的狀態(tài)。在這種狀況下，一些不合格人員長(zhǎng)期占據(jù)著教師崗位，無(wú)法騰出編制補(bǔ)充新教師，制約著教師隊(duì)伍質(zhì)量的整體提升。通過(guò)建立不合格教師退出機(jī)制和優(yōu)秀教師補(bǔ)充機(jī)制，有助于迅速改善教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，全面提升教師整體素質(zhì)。

　　教師工作屬于一種比較穩(wěn)定的職業(yè)，尤其是有編制的教師。雖然教師聘任制已實(shí)施很多年，但多數(shù)時(shí)候流于形式，教師職業(yè)依然被認(rèn)為是一個(gè)“鐵飯碗”。

　　首先表現(xiàn)在，教師能進(jìn)不能出，能上不能下，沒(méi)有失業(yè)壓力。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，教師被解聘的比例極低，即使不合格，也以轉(zhuǎn)崗和提前退休為主。除了違法亂紀(jì)以及師德出現(xiàn)問(wèn)題之外，因工作不勝任被解聘或清退的幾乎很少出現(xiàn)。

　　其次，干和不干一個(gè)樣，干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣還在一定程度上存在。同等層次的教師，工資福利待遇差別很小，績(jī)效工資制實(shí)施效果并不理想。在這種狀況下，部分教師安于現(xiàn)狀，工作積極性差，沒(méi)有壓力也缺乏動(dòng)力，教學(xué)積極性不高。

　　筆者認(rèn)為，建立合理有效的退出機(jī)制，能使教師群體提高競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，使教師們感受到社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，從而激發(fā)起內(nèi)在動(dòng)力，提高他們工作的積極性，使整個(gè)學(xué)校充滿活力。

　　打破“鐵飯碗”的條件成熟了嗎

　　改革只有滿足一定條件才能成功。對(duì)于教師退出機(jī)制來(lái)說(shuō)，如果和國(guó)家整體改革方向不一致，沒(méi)有穩(wěn)定充足的教師補(bǔ)充隊(duì)伍，或者是教師職業(yè)吸引力低不足以吸引人才進(jìn)入到教師隊(duì)伍，那么改革就不會(huì)成功。從目前來(lái)看，我國(guó)建立教師退出機(jī)制的條件已經(jīng)成熟。

　　任何職業(yè)都應(yīng)該有進(jìn)有退，退出機(jī)制本該是一種常態(tài)。在競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的今天，“鐵飯碗”越來(lái)越少。在企業(yè)當(dāng)中，退出機(jī)制早就開(kāi)始實(shí)施，即使被稱作改革硬骨頭的行政單位及相關(guān)部門(mén)，“鐵飯碗”也已經(jīng)被打破。作為培養(yǎng)人的事業(yè)，教師職業(yè)應(yīng)該比其他職業(yè)有更高、更嚴(yán)的要求，理應(yīng)和其他職業(yè)一樣，遵循職業(yè)進(jìn)退的規(guī)則。

　　從對(duì)教師的需求和供給來(lái)看，目前我國(guó)教師補(bǔ)充隊(duì)伍儲(chǔ)備豐富，出現(xiàn)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求的局面。統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)共有師范院校178所，其中教育部直屬師范大學(xué)6所，地方性師范大學(xué)37所。另有參與教師教育的338所非師范院校，其中57所是綜合性大學(xué)。以2008年為例，我國(guó)師范生畢業(yè)76.5萬(wàn)人(包括本科畢業(yè)生30.3萬(wàn)人，大專(zhuān)畢業(yè)生24.3萬(wàn)人，中等學(xué)校畢業(yè)生21.9萬(wàn)人)，另外還有17.1萬(wàn)非師范畢業(yè)生通過(guò)認(rèn)證獲得教師資格證書(shū)，累計(jì)達(dá)93.6萬(wàn)人。而2008年基礎(chǔ)教育學(xué)校錄用的新教師只有25萬(wàn)人，供給量大大超過(guò)需求量。

　　近些年，隨著教師專(zhuān)業(yè)地位、政治地位的不斷提高和工資待遇的不斷改善，教師職業(yè)吸引力明顯增強(qiáng)，越來(lái)越受到全社會(huì)的尊重。特別是在當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)改革，大中型企業(yè)重組改造的大背景下，就業(yè)難成為一個(gè)普遍的社會(huì)問(wèn)題。教師行業(yè)以其特有的魅力受到越來(lái)越多大中專(zhuān)畢業(yè)生的青睞。

　　近年來(lái)，不僅有越來(lái)越多的人報(bào)考師范專(zhuān)業(yè)，而且許多非師范專(zhuān)業(yè)學(xué)生也希望加入教師行業(yè)，每年都有數(shù)以十萬(wàn)計(jì)的非師范畢業(yè)生通過(guò)認(rèn)證獲得教師資格證書(shū)。據(jù)南京師范大學(xué)對(duì)該校四屆畢業(yè)生所作的問(wèn)卷調(diào)查，94.5%的師范畢業(yè)生依然選擇了教師作為自己最理想的職業(yè)，而非師范類(lèi)畢業(yè)生中也有不少欲加入師資隊(duì)伍。教師職業(yè)吸引力不斷增強(qiáng)，這也保證了不合格教師退出后能及時(shí)吸引到優(yōu)秀人才補(bǔ)充到教師隊(duì)伍，從而為教師退出機(jī)制的建立提供了可能性。

　　三問(wèn)教師退出機(jī)制

　　誰(shuí)退出？

　　——建立教師退出標(biāo)準(zhǔn)

　　對(duì)于不合格教師的判定是建立農(nóng)村義務(wù)教育階段教師退出機(jī)制的關(guān)鍵和核心內(nèi)容，可以從國(guó)家層面和學(xué)校層面兩個(gè)方面展開(kāi)。

　　從國(guó)家層面來(lái)看就是有沒(méi)有獲得教師資格證書(shū)；從學(xué)校層面來(lái)看，應(yīng)從教育理念、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)能力、工作態(tài)度、師德、身心狀態(tài)六個(gè)維度建立不合格教師的判定標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)不同的維度對(duì)不合格教師進(jìn)行分類(lèi)，不同類(lèi)型的不合格教師的處置政策也會(huì)有所不同。

　　目前，我國(guó)的教師退出標(biāo)準(zhǔn)并不明確。2012年9月份發(fā)布的中小學(xué)《教師專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》從專(zhuān)業(yè)理念與師德、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)技能等方面對(duì)中小學(xué)教師專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。但是，《教師專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》并不等同于教師準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、教師考核標(biāo)準(zhǔn)以及不合格教師的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)實(shí)的直接指導(dǎo)作用較弱。

　　以不合格教師的判定為例，國(guó)外除了教師專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之外，還專(zhuān)門(mén)有針對(duì)不合格教師或者教師解聘事由的規(guī)定。在美國(guó)，對(duì)于正式教師(終身教師)的解聘，各州法律必須對(duì)理由有詳細(xì)規(guī)定，解聘的理由一般包括：不勝任、不道德、不服從、玩忽職守和強(qiáng)制裁員。而我國(guó)，不管是《教師法》、《教師資格條例》還是《中小學(xué)教師資格定期注冊(cè)暫行辦法》，對(duì)不合格教師的判定或者解聘教師的事由的規(guī)定都是籠統(tǒng)的、原則性的，并且很不全面。

　　以《中小學(xué)教師資格定期注冊(cè)暫行辦法》為例，其中對(duì)于教師資格暫緩注冊(cè)或者注冊(cè)不合格的情形各有三條，并且規(guī)定也是高度概括性的。例如，對(duì)違反《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》和師德考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，影響惡劣；一個(gè)定期注冊(cè)周期內(nèi)連續(xù)兩年以上(含兩年)年度考核不合格；依法被撤銷(xiāo)或喪失教師資格等三種情況應(yīng)對(duì)教師資格注冊(cè)不合格。但是，除第一種情況國(guó)家已于2014年1月11日印發(fā)《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》，對(duì)教師違反職業(yè)道德的行為作出了較為詳細(xì)的規(guī)定之外，對(duì)后兩種情況國(guó)家并沒(méi)有詳細(xì)的便于操作的法規(guī)出臺(tái)。

　　因此筆者建議：未來(lái)國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)不合格教師的判定標(biāo)準(zhǔn)以及撤銷(xiāo)教師資格的詳細(xì)事由，切實(shí)做到處罰不合格教師有法可依。

　　怎么退？

　　——完善教師退出程序

　　農(nóng)村不合格教師退出機(jī)制不僅需要實(shí)體性公正，讓真正不合格的教師退出教師隊(duì)伍；而且需要程序性公正，讓退出者心服口服，真心接受。

　　在許多國(guó)家，對(duì)于教師的解聘，在程序上需要滿足以下要求：定期評(píng)價(jià)，收集證據(jù)；給與幫助，及時(shí)補(bǔ)救；提前發(fā)出解聘通知；教師有要求舉辦聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利；教師應(yīng)有充足的時(shí)間準(zhǔn)備聽(tīng)證會(huì)的反駁；在聽(tīng)證會(huì)之前，學(xué)校和教師雙方都有權(quán)獲得對(duì)方的證據(jù)、證詞等；在聽(tīng)證會(huì)上，學(xué)校和教師雙方都可以聘請(qǐng)律師為自己辯護(hù)，出示有利于自己的證人證據(jù)；學(xué)校與教師均有交叉檢驗(yàn)對(duì)方證據(jù)的權(quán)利；聽(tīng)證判決書(shū)要及時(shí)發(fā)送到相關(guān)教育部門(mén)、教師和學(xué)校手中；教師和學(xué)校如果對(duì)判決結(jié)果有異議，都可以提請(qǐng)上級(jí)教育部門(mén)審議或向法院上訴等。

　　目前我國(guó)的教師退出機(jī)制在程序上還不夠完善。在教師解聘中，學(xué)校很少采用通知和聽(tīng)證制度，導(dǎo)致教師未經(jīng)提前通知和申辯就被解聘；并且，教師解聘后尋求法律救濟(jì)的渠道也不夠完善。教師與校方發(fā)生的包括教師聘任在內(nèi)的法律爭(zhēng)議，目前是不能通過(guò)訴訟方式來(lái)解決的。已有的非訴訟的救濟(jì)方式，包括申訴制度和人事仲裁兩種方式，由于受到受理部門(mén)不夠明確、制度程序缺失和司法解釋不統(tǒng)一的影響，也并未得到充分有效的實(shí)施。因此，要建立一套從評(píng)價(jià)、補(bǔ)救、下發(fā)解聘通知、聽(tīng)證、解聘到法律救濟(jì)在內(nèi)的一整套規(guī)范程序。

　　誰(shuí)執(zhí)行？

　　——明確辭退教師權(quán)力主體

　　辭退教師需要有執(zhí)行主體。中國(guó)教育科學(xué)研究院張彩云通過(guò)國(guó)際比較發(fā)現(xiàn)，世界各國(guó)由于教育管理體制不同，辭退教師的權(quán)力主體也有很大不同。一般來(lái)說(shuō)，校長(zhǎng)在辭退教師上具有較大權(quán)力，在53.5%的國(guó)家中，校長(zhǎng)都有權(quán)力辭退教師。大多數(shù)國(guó)家辭退教師的權(quán)力一般由校長(zhǎng)、校委會(huì)和地方教育行政部門(mén)等多種主體共同擁有。

　　目前，我國(guó)辭退教師的權(quán)力主體并沒(méi)有明確的規(guī)定。有的地方，學(xué)校校長(zhǎng)可以直接解聘教師。有的地方，學(xué)校只有評(píng)價(jià)考核教師的權(quán)力，通過(guò)評(píng)價(jià)考核提出哪些老師不合格，無(wú)權(quán)直接辭退教師，是否辭退要由地方教育行政部門(mén)決定。

　　張彩云在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，教師退出制度實(shí)施的最大障礙在于教師管理體制。我國(guó)教師的管理包括多方權(quán)力主體，教師的編制、工資等由人事部門(mén)負(fù)責(zé)，教師的培訓(xùn)和專(zhuān)業(yè)發(fā)展由教師業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)。不同管理部門(mén)各行其政，往往缺乏溝通和銜接，這給教師退出機(jī)制的實(shí)施帶來(lái)了很多困擾。因此，必須明確教師退出的權(quán)力主體，包括誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)(判定教師的合格與否)，誰(shuí)來(lái)補(bǔ)救，誰(shuí)來(lái)聽(tīng)證，誰(shuí)最后決定等一系列權(quán)力分配問(wèn)題。

　　如何降低改革風(fēng)險(xiǎn)與阻力

　　在解聘教師的過(guò)程當(dāng)中，必須保障教師的合法權(quán)益不被侵犯。如果受到侵犯，必須有法律救濟(jì)的途徑。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》、《教師法》、《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等的規(guī)定，教師與校方發(fā)生的包括教師聘任在內(nèi)的法律爭(zhēng)議，目前是不能通過(guò)訴訟方式來(lái)解決的。

　　這也意味著，教師被解聘以后只能采用行政申訴和人事仲裁的方式來(lái)獲得法律救濟(jì)，并不能進(jìn)入司法程序來(lái)獲得相應(yīng)的保護(hù)。即使是行政申訴和人事仲裁這兩種教師可采用的法律救濟(jì)方式，也因?yàn)楦鞣N影響，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中也沒(méi)有充分有效的實(shí)施。

　　為保障教師聘任制能夠真正貫徹落實(shí)，防止處于相對(duì)弱勢(shì)地位的教師的合法權(quán)利受到侵害，筆者建議：國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步完善并落實(shí)教師解聘后的行政申訴和人事仲裁制度，并修改或增加《教師法》當(dāng)中關(guān)于法律責(zé)任的條款，將教師的行政處分包括聘任爭(zhēng)議納入民事訴訟的范圍，使得教師的合法權(quán)益能夠通過(guò)法律訴訟渠道來(lái)獲得最終的保護(hù)。

　　由于教師不合格的類(lèi)型是不一樣的，對(duì)于經(jīng)考核不合格的教師，不能一刀切地全部一退了之，而要根據(jù)不同情況分類(lèi)處置。比如，對(duì)于曾為基礎(chǔ)教育尤其是農(nóng)村教育作出了巨大貢獻(xiàn)的民轉(zhuǎn)公教師，對(duì)他們不加補(bǔ)償?shù)赝顺鍪遣还降摹?duì)這部分教師可以采取提前退休、轉(zhuǎn)崗或者買(mǎi)斷等方式退出教師崗位。除了這部分民轉(zhuǎn)公的老教師，對(duì)其他不合格的教師也要分類(lèi)處理，比如對(duì)教學(xué)不勝任的教師可以采取一些培訓(xùn)學(xué)習(xí)等補(bǔ)救措施，促進(jìn)他們業(yè)務(wù)能力的提升。而對(duì)諸如嚴(yán)重違反黨紀(jì)國(guó)法或者師德失范的老師，必須堅(jiān)決采取一票否決制，把他們清理出教師隊(duì)伍。

　　只有建構(gòu)良好的社會(huì)保障制度，把教師由“單位人”變成“社會(huì)人”，確保教師從崗位上退出后的基本社會(huì)保障，才能化解教師退出后所遇到的一系列難題。

　　為了使教師退出渠道更順暢，筆者建議必須建立和完善教師退出后的社會(huì)保障制度。這其中包括退出教師的補(bǔ)償機(jī)制、人事檔案管理制度、培訓(xùn)再就業(yè)制度、社會(huì)救濟(jì)保障制度等等，以盡量減少教師退出后的后顧之憂，防止對(duì)社會(huì)造成負(fù)面效應(yīng)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

　　(作者為東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所副教授)