根據(jù)《總體方案》，國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制的健全，將按照所有者和監(jiān)管者分開(kāi)和一件事情由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對(duì)全民所有的各類(lèi)自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全民所有自然資源的出讓等。
本報(bào)記者王爾德北京報(bào)道
近日，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》），這是我國(guó)新一輪生態(tài)文明體制改革的頂層設(shè)計(jì)。
《總體方案》提出，要健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制。中財(cái)辦副主任楊偉民此前在解讀生態(tài)文明體制改革總體方案時(shí)表示，一些機(jī)構(gòu)職責(zé)要做必要的調(diào)整。
“生態(tài)環(huán)境大部制只能解決環(huán)境內(nèi)部各個(gè)要素的協(xié)調(diào)，但仍然難以協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展之間的關(guān)系。”中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)王毅對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析，我國(guó)應(yīng)考慮在新的背景下創(chuàng)新協(xié)調(diào)議事機(jī)制，從法律上制定部門(mén)協(xié)調(diào)的程序性規(guī)定。
組建對(duì)自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)
根據(jù)《總體方案》，國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制的健全，將按照所有者和監(jiān)管者分開(kāi)和一件事情由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對(duì)全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類(lèi)自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全民所有自然資源的出讓等。
全國(guó)人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道介紹，目前各有關(guān)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理部門(mén)都有自然資源資產(chǎn)相應(yīng)的行政管理和資產(chǎn)管理職能，其中資產(chǎn)管理主要包括資產(chǎn)用途規(guī)劃分類(lèi)、資產(chǎn)登記、確權(quán)發(fā)證（包括核發(fā)取水許可證等）、統(tǒng)計(jì)核算、出讓轉(zhuǎn)讓、收取出讓金或者使用費(fèi)等，相當(dāng)于行使國(guó)有資源的代理權(quán)和集體資源的監(jiān)管權(quán)。
此前，楊偉民曾透露，中國(guó)正在研究如何建立一個(gè)管理自然資源的“國(guó)資委”，到底怎么建還在研究和討論過(guò)程當(dāng)中。
“對(duì)自然資源資產(chǎn)管理，有各種不同的方案，包括設(shè)置專(zhuān)門(mén)的自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，在資源管理部門(mén)內(nèi)設(shè)獨(dú)立的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，或設(shè)置專(zhuān)業(yè)資產(chǎn)管理公司。”王鳳春分析，但從目前自然資源資產(chǎn)管理和收益分配的現(xiàn)狀來(lái)看，絕非是簡(jiǎn)單地設(shè)置獨(dú)立的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或者經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，而是應(yīng)分類(lèi)管理。
“建設(shè)用地等商業(yè)性資產(chǎn)的管理和運(yùn)營(yíng)收益多在地方市縣一級(jí)，且成為地方政府收入的主要組成部分，在保留地方管理和運(yùn)營(yíng)收益的基本格局下，在中央一級(jí)設(shè)立資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要職能是對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記、核算，對(duì)資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督和考核。”王鳳春建議，在地方分別設(shè)立專(zhuān)業(yè)性或者區(qū)域性資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)或者經(jīng)營(yíng)公司，體制轉(zhuǎn)換和改革的難度相對(duì)較小。
王鳳春分析，對(duì)于自然保護(hù)區(qū)、公益林等公益性資產(chǎn)，其效益主要體現(xiàn)為全國(guó)性、區(qū)域性公共生態(tài)服務(wù)效益上，且財(cái)政支出的責(zé)任比較大，可以適當(dāng)上收管理權(quán)，在國(guó)務(wù)院有關(guān)自然資源管理或者環(huán)境保護(hù)部門(mén)下建立全國(guó)性統(tǒng)一的管理體系，如逐步整合各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等，組建統(tǒng)一的國(guó)家公園管理體系。
環(huán)保大部制改革受關(guān)注
盡管《總體方案》沒(méi)有出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與資源的大部制改革方案內(nèi)容，但這項(xiàng)內(nèi)容卻是業(yè)界最為關(guān)注的焦點(diǎn)話(huà)題。
在9月17日的國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上，楊偉民在回答記者有關(guān)重啟環(huán)保大部制改革提問(wèn)時(shí)表示，一些機(jī)構(gòu)職責(zé)要做必要的調(diào)整。但是，機(jī)構(gòu)調(diào)整一般來(lái)講是在換屆的時(shí)候進(jìn)行，只要方向明確了，今后有關(guān)部門(mén)會(huì)按照改革提出的方向和要求去推動(dòng)部門(mén)之間職責(zé)和機(jī)構(gòu)的相應(yīng)調(diào)整。
實(shí)際上，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)社科院和中科院等機(jī)構(gòu)都已經(jīng)提出了多套機(jī)構(gòu)職能改革方案。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道介紹，“我們提出了6種備選方案，我認(rèn)為最可行的方案是將生態(tài)文明體制劃分為自然資源監(jiān)管部門(mén)及生態(tài)保護(hù)與污染防治監(jiān)管部門(mén)兩類(lèi)。”
其中，將自然資源監(jiān)管中的用途管制交由負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)和污染防治監(jiān)管部門(mén)行使；將環(huán)境保護(hù)部門(mén)的生態(tài)保護(hù)職能和自然資源監(jiān)管部門(mén)有關(guān)生態(tài)保護(hù)職能進(jìn)行整合，交由負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)和污染防治監(jiān)管部門(mén)行使；將污染防治和核安全監(jiān)管職能交由負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)和污染防治監(jiān)管部門(mén)行使。
“如以環(huán)保部為主體成立新的國(guó)家生態(tài)環(huán)境部，國(guó)家自然資源委員會(huì)的自然資源監(jiān)管工作應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家生態(tài)環(huán)境部提出的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求或者用途管制要求。”常紀(jì)文分析。
此外，中國(guó)社科院城環(huán)所也提出了自己的改革方案：將溫室氣體排放監(jiān)測(cè)監(jiān)管、氣候變化應(yīng)對(duì)、促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)業(yè)和環(huán)境技術(shù)發(fā)展等職能和職權(quán)劃入環(huán)保部管轄；在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋、國(guó)土資源開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域賦予環(huán)保部門(mén)更大的生態(tài)環(huán)境保護(hù)干預(yù)權(quán)力，以便環(huán)保部門(mén)在各類(lèi)資源開(kāi)發(fā)利用的源頭防治發(fā)生生態(tài)環(huán)境破壞；可以考慮適時(shí)將水利、海洋、林業(yè)、氣象等職能部門(mén)并入環(huán)保機(jī)構(gòu)，整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)力量，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)效能。