土地集約硬指標(biāo)緣何落地“變軟”

　　集約硬指標(biāo)遭遇“軟執(zhí)行”，“紙面”達(dá)標(biāo)難掩低效利用現(xiàn)狀；集約潛力面臨監(jiān)管掣肘，節(jié)地政策陷入一紙空文窘境

　　當(dāng)前，工業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目作為地方政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和招商引資的重要載體而頻繁上馬。《了望》新聞周刊記者在黑龍江、內(nèi)蒙古、湖南、重慶等10個(gè)省區(qū)市采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，工業(yè)園區(qū)占我國(guó)新增建設(shè)用地的比重日益增加，但其粗放、低效利用土地形勢(shì)較為嚴(yán)峻，多地存在“多圈少建、圈而慢建、圈而不建”等現(xiàn)象。

　　為了促進(jìn)土地集約、節(jié)約利用，國(guó)家規(guī)定工業(yè)用地出讓時(shí)，出讓合同中須對(duì)單位用地投資、產(chǎn)出強(qiáng)度、容積率等“硬指標(biāo)”做出明確規(guī)定。但記者在基層采訪了解到，節(jié)地指標(biāo)“寫在紙上、說在嘴上，卻難以落地”，難以遏制土地利用粗放。

　　由于工業(yè)用地供后監(jiān)管不到位，一些企業(yè)借機(jī)“囤地”，加劇了土地低效利用、閑置。

　　另一方面，基層干部坦言，工業(yè)用地利用低效，既有企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)不善、發(fā)展方向調(diào)整等因素，也有政府規(guī)劃頻繁變動(dòng)乃至群眾信訪等原因，多種因素雜糅在一起，使政府收回閑置土地的規(guī)定難以落地。

　　工業(yè)用地供應(yīng)占比超過4成

　　國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)陶然曾在接受媒體采訪時(shí)表示，各國(guó)工業(yè)用地平均占比一般是城市總用地面積的10%～15%，而我國(guó)近年來工業(yè)用地供地面積卻高達(dá)40%～50%，主要是用于建設(shè)開發(fā)區(qū)。

　　《2012中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示，2012年我國(guó)批準(zhǔn)建設(shè)用地61.52萬公頃，而在城鎮(zhèn)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)中，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地達(dá)到建設(shè)用地總面積的40.9%。多位基層國(guó)土干部向記者表示，地方工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地的主要用途就是建設(shè)各級(jí)工業(yè)園區(qū)。

　　據(jù)國(guó)土部2012年發(fā)布的《國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)情況》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)時(shí)參與評(píng)價(jià)的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)有341個(gè)，批復(fù)土地面積達(dá)3546.47平方公里，約占全國(guó)建設(shè)用地面積的1/100。而這僅是正式掛名的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)。一些基層國(guó)土干部推測(cè)，如果算上當(dāng)時(shí)全國(guó)1200多個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)和數(shù)量更多的未納入國(guó)家管理的市、縣級(jí)開發(fā)區(qū)，工業(yè)園區(qū)的用地面積至少占據(jù)全國(guó)建設(shè)用地總面積的1/10。

　　黑龍江省國(guó)土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前該省經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)和工業(yè)示范基地共95個(gè)，共批準(zhǔn)總占地面積47158公頃。他表示，由于開發(fā)區(qū)的土地供應(yīng)具有一定前瞻性，無法同每年批準(zhǔn)建設(shè)用地的總面積直接比較，“不過工業(yè)園區(qū)近年來占新增建設(shè)用地比重確實(shí)不小”。

　　內(nèi)蒙古烏海市現(xiàn)有4個(gè)工業(yè)園區(qū)，總面積達(dá)80多平方公里，約占全市總面積的1/20。內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)土資源廳土地利用管理處處長(zhǎng)李玉春接受記者專訪時(shí)表示，自治區(qū)超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)用地現(xiàn)象比較嚴(yán)重，一些工業(yè)園區(qū)用地規(guī)模較大，利用率不高，部分企業(yè)沒有按照國(guó)家規(guī)定的投資強(qiáng)度要求使用土地。

　　園區(qū)土地利用面臨“三層浪費(fèi)”

　　記者在黑龍江、內(nèi)蒙古、重慶等地走訪發(fā)現(xiàn)，工業(yè)園區(qū)在建設(shè)過程中主要存在“三層浪費(fèi)”。

　　一是土地征收后無人問津產(chǎn)生的閑置浪費(fèi)。受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和工業(yè)園區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)激烈影響，部分工業(yè)園區(qū)土地利用效率低下。記者在鄂爾多斯市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)看到，120平方公里的規(guī)劃面積，已開發(fā)面積不足50%。在西部某縣工業(yè)園區(qū)，通過河道整地，花費(fèi)很大成本后形成了800畝的工業(yè)用地，但是由于沒有企業(yè)入駐，土地閑置，已經(jīng)長(zhǎng)出了野草。

　　二是企業(yè)“圈而慢建、圈而不建”造成土地浪費(fèi)。湖南省益陽市龍嶺工業(yè)園區(qū)管委會(huì)副主任唐良輝向記者“訴苦”說，園區(qū)內(nèi)有一家生產(chǎn)柴油機(jī)的企業(yè)，落戶到園區(qū)已經(jīng)4年，但其擁有的60畝土地遲遲不見動(dòng)工，每當(dāng)園區(qū)下通知要收回土地時(shí)，企業(yè)才建一點(diǎn)廠房來應(yīng)付檢查?！半m然國(guó)家規(guī)定閑置土地超過兩年就要強(qiáng)制收回，但物權(quán)法卻讓企業(yè)有了‘擋箭牌’，而且這種‘圈而慢建’的方式也讓園區(qū)很為難?！?/p>

　　“一些招商引資來的項(xiàng)目都是兩三年不開工，為什么？因?yàn)楹芏嗳司筒皇莵碜鲰?xiàng)目的，而是來炒地的?！鄙虾Ｊ幸?guī)劃和國(guó)土資源管理局局長(zhǎng)莊少勤表示。

　　莊少勤說，“幾乎所有地方的工業(yè)用地價(jià)格都是低于成本的，價(jià)格相當(dāng)于流轉(zhuǎn)土地價(jià)格的50%，土地在一、二級(jí)市場(chǎng)一轉(zhuǎn)手，就能獲利巨大，一些官員也從中得利?！?/p>

　　三是“三高”企業(yè)不肯走，園區(qū)土地不能滿足提擋升級(jí)需要，造成浪費(fèi)?！皥@區(qū)層級(jí)較低時(shí)，有企業(yè)來就不錯(cuò)了，哪還能注意土地節(jié)約和‘三高’的問題？”一位不愿透露姓名的園區(qū)管理者表示，工業(yè)用地出讓年限為50年，一旦企業(yè)獲得土地使用權(quán)，即使園區(qū)從提擋升級(jí)的總體規(guī)劃考慮希望“三高”企業(yè)退出，也沒什么好辦法，這部分土地也不能拿出來創(chuàng)造更大的收益，“說白了，還是前置規(guī)劃和退出機(jī)制不完善”。

　　園區(qū)貪大求全同質(zhì)化嚴(yán)重

　　一些專家認(rèn)為，工業(yè)園區(qū)建設(shè)貪大求全、同質(zhì)化嚴(yán)重是導(dǎo)致目前工業(yè)用地浪費(fèi)的主要原因。

　　“地方在推進(jìn)工業(yè)化過程中，開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園層出不窮，如果一個(gè)縣里沒有園區(qū)，地方主官都覺得說話不硬氣?！敝袊?guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院土地利用規(guī)劃評(píng)審中心副主任左玉強(qiáng)認(rèn)為，開發(fā)區(qū)能承載的產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模和類型是有限的，如果一個(gè)市里有3個(gè)開發(fā)區(qū)，項(xiàng)目又都很類似，就可能存在惡性競(jìng)爭(zhēng)，而“大規(guī)模供給土地”則成了開發(fā)區(qū)吸引商家的重要籌碼。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖南目前有81個(gè)開發(fā)區(qū)，其中11個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，70個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)；黑龍江省目前經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)和工業(yè)示范基地共95個(gè)，其中國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)15個(gè)、省級(jí)開發(fā)區(qū)30個(gè)、享受省級(jí)開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策的工業(yè)示范基地50個(gè)；內(nèi)蒙古僅鄂爾多斯市就有18個(gè)工業(yè)園區(qū)，其中自治區(qū)級(jí)別的有8個(gè)，其余為市級(jí)。

　　記者走訪了中西部地區(qū)的多個(gè)工業(yè)園區(qū)，據(jù)工作人員介紹，工業(yè)園區(qū)總面積基本都超過100平方公里，一方面是給企業(yè)增加投資信心，另一方面則是為園區(qū)不斷提擋升級(jí)做土地儲(chǔ)備。

　　在浙江省溫州市鹿城區(qū)，全區(qū)共有47個(gè)城中村、城邊村，這些村幾乎都有一個(gè)“低、小、散”的村級(jí)工業(yè)園區(qū)，可再開發(fā)的低效用地4500畝，加上其他地塊共有42075畝低效用地，再開發(fā)潛力較大。

　　七臺(tái)河、鄂爾多斯等地的基層國(guó)土干部表示，目前我國(guó)每個(gè)縣都有開發(fā)區(qū)，但利用率較低；尤其是項(xiàng)目高度相似，醫(yī)藥、電子、食品加工、紡織、機(jī)械制造、新型建材等幾乎是園區(qū)必備產(chǎn)業(yè)，占用了大量土地。

　　基層國(guó)土干部和專家認(rèn)為，如果能對(duì)粗放、低效利用的工業(yè)園區(qū)土地進(jìn)行有效整合和盤活，淘汰同質(zhì)化嚴(yán)重的工業(yè)園區(qū)，將產(chǎn)生巨大的土地集約節(jié)約潛力，清理出更多的可利用工業(yè)用地。

　　監(jiān)管遭遇“三大難”

　　記者在部分省市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，看起來具有巨大土地集約節(jié)約空間和潛力的工業(yè)用地，在用地浪費(fèi)監(jiān)管上卻遭遇“不敢管、不能管、不愿管”等問題，地方節(jié)地監(jiān)管面臨淪為一紙空文的窘境。

　　前置“硬指標(biāo)”遭遇地方“軟執(zhí)行”。單位用地投資、產(chǎn)出強(qiáng)度、容積率、建筑密度等是衡量工業(yè)用地利用效率的重要指標(biāo)。為了促進(jìn)土地集約、節(jié)約利用，國(guó)家規(guī)定工業(yè)用地出讓時(shí)，出讓合同中須對(duì)這些硬指標(biāo)做出明確規(guī)定。但記者在基層采訪時(shí)，一些干部坦言，節(jié)地指標(biāo)往往“寫在紙上、說在嘴上，卻難以落地，當(dāng)不得真”。節(jié)地高壓線“不帶電”，難以遏制土地低效利用甚至浪費(fèi)。河南某市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)副主任張光華(化名)說，在不少地方，節(jié)地指標(biāo)就是“數(shù)字游戲”，企業(yè)說多少就是多少，政府部門也是“睜一只眼閉一只眼”，不愿去較真。

　　供后監(jiān)管似乎“人人能管”，最終卻是無人真管。一些基層國(guó)土干部接受記者采訪時(shí)坦言，土地供后似乎政府各部門都負(fù)有監(jiān)管權(quán)限，但結(jié)果并非如此。如，工業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)情況，由發(fā)改委、經(jīng)信委負(fù)責(zé)；用地容積率由規(guī)劃局負(fù)責(zé)；單位面積投入產(chǎn)出強(qiáng)度，工業(yè)園區(qū)、統(tǒng)計(jì)局才掌握，而作為土地集約利用重要監(jiān)管單位的國(guó)土部門，卻難以實(shí)時(shí)掌握這些供后土地關(guān)鍵利用指標(biāo)，無法有效評(píng)估節(jié)地情況，有效監(jiān)管更是無從談起。國(guó)土局變成了單純的“供地局”，土地供應(yīng)后，用得好不好、是否達(dá)到集約節(jié)約要求，國(guó)土部門“鞭長(zhǎng)莫及”。

　　對(duì)于土地閑置，國(guó)土資源部修訂出臺(tái)了《閑置土地處置辦法》，明確規(guī)定工業(yè)用地“未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的，可無償收回建設(shè)用地使用權(quán)?！钡壳霸诓簧俚胤?，客觀上仍然存在著閑置土地“回收難”。其中有的是用地企業(yè)打政策“擦邊球”，使政府部門對(duì)土地閑置“認(rèn)定難”，無法收回土地。有的則是政府原因造成土地閑置，對(duì)回收土地“底氣不足”。

　　采訪中，國(guó)土部門部分干部告訴記者，在基層，工業(yè)用地閑置原因復(fù)雜多樣，很難簡(jiǎn)單劃分單純是政府原因還是企業(yè)原因。不少用地閑置，既有企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)不善、發(fā)展方向調(diào)整等因素，也有政府規(guī)劃頻繁變動(dòng)、群眾信訪等原因，多種因素雜糅在一起，使政府收回閑置土地的工作難上加難。

　　值得一提的是，還有一個(gè)很重要的因素是“領(lǐng)導(dǎo)工程”?！艾F(xiàn)在不少工業(yè)項(xiàng)目都是‘書記掛帥’、‘縣長(zhǎng)工程’，領(lǐng)導(dǎo)費(fèi)了大力氣把企業(yè)招來，卻因?yàn)橥恋夭患s要把人家攆走，不太現(xiàn)實(shí)。”某基層國(guó)土局規(guī)劃耕?？瓶崎L(zhǎng)陳明林(化名)表示，還有不少人覺得應(yīng)該加快上馬工業(yè)項(xiàng)目，“不能因?yàn)橥恋夭患s這樣的小事，誤了招商引資的大事”。(記者吳濤 潘祺 李松 王政 丁銘 葉鋒)