各地立法解決法律效力較低，執(zhí)法依據(jù)不足等問(wèn)題——

　　地方金融監(jiān)管加快補(bǔ)短板

　　本報(bào)記者 陸 敏

　　地方性金融監(jiān)管法規(guī)不斷出臺(tái)，有助于地方金融監(jiān)管加快填空白、補(bǔ)短板、明責(zé)任，將為規(guī)范地方金融監(jiān)管執(zhí)法，維護(hù)金融消費(fèi)者和投資者合法權(quán)益，推動(dòng)地方金融健康發(fā)展提供法制保障。與此同時(shí)，全國(guó)性統(tǒng)一監(jiān)管條例也應(yīng)盡快出臺(tái)，避免因各地具體規(guī)則不一致而出現(xiàn)監(jiān)管套利。

　　地方金融監(jiān)管立法步伐正在加快。

　　近期，北京、內(nèi)蒙古、江西、廣西、貴州等地陸續(xù)披露了地方金融監(jiān)管立法最新進(jìn)展?！侗本┦械胤浇鹑诒O(jiān)督管理?xiàng)l例(草案二次審議稿)》于11月25日提請(qǐng)審議；《江西省地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》近期經(jīng)表決通過(guò)，將于2021年3月份施行；《內(nèi)蒙古自治區(qū)地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》《廣西壯族自治區(qū)地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》已于12月1日正式施行。

　　在專家看來(lái)，相關(guān)地方性法規(guī)不斷出臺(tái)，將有助于地方金融監(jiān)管加快填空白、補(bǔ)短板、明責(zé)任，為規(guī)范地方金融監(jiān)管執(zhí)法，維護(hù)金融消費(fèi)者和投資者合法權(quán)益，推動(dòng)地方金融健康發(fā)展提供法制保障。與此同時(shí)，全國(guó)性統(tǒng)一監(jiān)管條例也應(yīng)盡快出臺(tái)，避免因各地具體規(guī)則不一致而出現(xiàn)監(jiān)管套利。

　　消除地方金融監(jiān)管“真空”

　　近年來(lái)，業(yè)界對(duì)加強(qiáng)地方金融立法的呼聲一直較高。

　　2016年3月份，以《山東省地方金融條例》出臺(tái)為標(biāo)志，我國(guó)地方金融監(jiān)管立法進(jìn)程啟動(dòng)。2017年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議召開后，伴隨地方金融監(jiān)管權(quán)的確立，各地陸續(xù)加快了地方金融立法進(jìn)程。

　　今年以來(lái)，地方金融監(jiān)管條例紛紛出臺(tái)?！渡虾Ｊ械胤浇鹑诒O(jiān)督管理?xiàng)l例》在今年4月份通過(guò)審議，7月1日施行；《浙江省地方金融條例》于5月份通過(guò)，8月1日施行。近期，更有多個(gè)地方性金融監(jiān)督管理?xiàng)l例開始施行，也有部分相關(guān)草案已提交地方人大審議。

　　“由于以前金融監(jiān)管職權(quán)無(wú)法下放，導(dǎo)致基層出現(xiàn)監(jiān)管‘真空’，成為地方金融風(fēng)險(xiǎn)隱患?！睆V西壯族自治區(qū)地方金融監(jiān)管局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，地方條例的出臺(tái)填補(bǔ)了地方金融立法空白，將解決地方金融監(jiān)管部門執(zhí)法缺少有效手段、執(zhí)法依據(jù)不足的問(wèn)題，同時(shí)明確了地方金融監(jiān)管部門屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，也可以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方金融活動(dòng)的全面監(jiān)管。

　　記者注意到，在監(jiān)管制度體系建設(shè)方面，12月1日開始施行的《廣西壯族自治區(qū)地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》明確了縣級(jí)以上政府在地方金融工作領(lǐng)導(dǎo)、建立健全地方金融監(jiān)督管理體制、風(fēng)險(xiǎn)防范與處置的責(zé)任，構(gòu)建了三級(jí)地方金融監(jiān)管工作部門的體制安排等。一系列制度體系的進(jìn)一步完善，將有助于地方金融監(jiān)管、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)金融風(fēng)險(xiǎn)防范和處置工作等。

　　進(jìn)一步防范化解風(fēng)險(xiǎn)

　　“長(zhǎng)期以來(lái)，金融監(jiān)管被視為中央事權(quán)，近年來(lái)大量違法違規(guī)金融活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)處置需地方承擔(dān)屬地責(zé)任，但地方政府處于監(jiān)管無(wú)權(quán)、執(zhí)法無(wú)據(jù)、處罰無(wú)憑的尷尬狀態(tài)。”安杰律師事務(wù)所合伙人陳貴認(rèn)為，當(dāng)前各類新興金融業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，帶來(lái)了諸多監(jiān)督管理問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)處置的挑戰(zhàn)。

　　目前，我國(guó)絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)都是地方法人，管理和整治的主體責(zé)任都在地方。在業(yè)內(nèi)看來(lái)，傳統(tǒng)監(jiān)管體制對(duì)新興金融業(yè)態(tài)存在監(jiān)管空白，暴露出地方金融監(jiān)管體制的缺失和缺位，加快地方金融監(jiān)管立法也是進(jìn)一步防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的需要。

　　北京市地方金融監(jiān)管局副局長(zhǎng)郝剛近日表示，目前中央授權(quán)由地方負(fù)責(zé)監(jiān)管的地方金融組織種類較多、數(shù)量較大，防范和處置金融風(fēng)險(xiǎn)的壓力大、責(zé)任重。但從監(jiān)管依據(jù)上看，除了融資擔(dān)保公司的監(jiān)管可依據(jù)行政法規(guī)《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》，其他機(jī)構(gòu)的監(jiān)管依據(jù)多為部門規(guī)章和規(guī)范性文件，法律效力普遍較低，地方金融監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)不足的問(wèn)題非常突出。因此，亟須通過(guò)地方金融立法強(qiáng)化地方金融監(jiān)督管理，提升地方金融監(jiān)管法制化、制度化水平。

　　據(jù)介紹，《北京市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》已經(jīng)“在路上”，將進(jìn)一步明確地方金融監(jiān)管范圍，對(duì)地方金融組織及其活動(dòng)制定了具體監(jiān)管制度和措施。

　　從各地已經(jīng)出臺(tái)的金融監(jiān)管條例來(lái)看，均進(jìn)一步明確了地方金融監(jiān)管的主要對(duì)象，即“7+4”類機(jī)構(gòu)——“7”指的是小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司，“4”指的是投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)和地方各類交易所。

　　在陳貴看來(lái)，讓地方金融監(jiān)管“長(zhǎng)出牙齒”也成為此輪地方金融監(jiān)管立法的重中之重。陳貴認(rèn)為，地方金融監(jiān)管普遍被詬病存在三大缺陷，即監(jiān)管職責(zé)不明確，隊(duì)伍編制緊張，缺乏執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)及準(zhǔn)司法權(quán)。在《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》中，地方金融監(jiān)管局除了擁有行政執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)，還被賦予了查封、扣押等準(zhǔn)司法權(quán)，還可以根據(jù)監(jiān)管需要聘請(qǐng)律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方機(jī)構(gòu)參與執(zhí)法檢查。

　　此外，《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》還規(guī)定了現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和平臺(tái)監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制。監(jiān)管評(píng)級(jí)分類意味著監(jiān)管評(píng)級(jí)越差的地方，金融組織勢(shì)必將面臨更強(qiáng)的監(jiān)管，這將有效激勵(lì)地方金融組織全方位提高公司治理、合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)管理水平，避免成為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象。

　　加強(qiáng)央地監(jiān)管協(xié)調(diào)

　　在專家看來(lái)，目前各地已出臺(tái)的地方金融監(jiān)管條例就地方金融組織監(jiān)管、金融發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)防范與處置、法律責(zé)任等方面作出了進(jìn)一步規(guī)定，對(duì)于規(guī)范地方金融組織經(jīng)營(yíng)行為、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)地方金融穩(wěn)定、促進(jìn)地方金融健康發(fā)展等均具有十分重要的意義。

　　但也有專家建議，在各地推出地方金融監(jiān)管條例的同時(shí)，也應(yīng)盡快推出全國(guó)性的統(tǒng)一條例。

　　國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任曾剛認(rèn)為，各地分別出臺(tái)管理?xiàng)l例，有可能在某些具體條款上存在不一致。國(guó)家層面的上位法盡快出臺(tái)，對(duì)具體機(jī)構(gòu)的重大監(jiān)管原則制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有助于避免因規(guī)則不一致而產(chǎn)生的監(jiān)管套利。

　　另外，地方金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)一致性以及與上級(jí)監(jiān)管部門的分工和協(xié)同也需要從法律層面進(jìn)一步明確。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，在目前金融市場(chǎng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)快速發(fā)展的趨勢(shì)下，金融機(jī)構(gòu)推出不少跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的嵌套式產(chǎn)品及金融交易，如果各金融監(jiān)管部門限于目前各自管轄范圍實(shí)施監(jiān)管，且不同部門對(duì)同類業(yè)務(wù)的監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致，就難以對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)的資金流向?qū)嵤┐┩甘奖O(jiān)管。

　　中國(guó)人民銀行在今年年初召開的金融法治工作電視電話會(huì)議提出，加快推進(jìn)《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《存款保險(xiǎn)條例》《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》等重點(diǎn)立法。目前，國(guó)家層面的地方金融監(jiān)管上位法仍然“在路上”。

　　可以預(yù)期的是，隨著地方金融監(jiān)管條例紛紛出臺(tái)，未來(lái)央地金融監(jiān)管框架將進(jìn)一步完善。曾剛認(rèn)為，中央和地方的監(jiān)管溝通將進(jìn)一步加強(qiáng)，有助于形成更加合理的監(jiān)管分工。同時(shí)，他建議，地方金融監(jiān)管部門下一步要強(qiáng)化監(jiān)管能力，需要鍛造專業(yè)隊(duì)伍，充足人員配備，完善各類技術(shù)監(jiān)管手段，提高監(jiān)管有效性。