最高檢提請人大授權開展公益訴訟試點
在生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域開展檢察機關提起公益訴訟改革試點；北京、內蒙古等13省份擬“嘗鮮”
公益訴訟
新京報訊 (記者張媛)檢察機關擬叫“公益訴訟人”，并對污染環(huán)境、食品藥品安全、國有資產保護等領域案件提起公益訴訟。昨日，最高檢提請第十二屆全國人大常委會第十五次會議，審議關于授權在部分地區(qū)開展公益訴訟改革試點工作的決定草案，希望在北京等地開展公益訴訟改革試點。
十八屆四中全會提出探索公益訴訟
此前，十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的改革要求。之后，最高檢起草了決定草案，擬在13省份開展一場為期兩年的試點。
昨日，最高檢檢察長曹建明在全國人大常委會上作決定草案的說明。他表示，近年來，污染生態(tài)環(huán)境、危害食藥安全等侵害公共利益的事件時有發(fā)生，各界呼吁檢察機關通過提起公益訴訟等方式保護社會公共利益的要求日益強烈。
在國有土地使用權出讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域，一些行政機關違法行使職權或不作為，使國家和社會公共利益受到侵害。由于我國目前保護國家和社會公共利益的法律制度還不十分完備，對此類違法行政行為缺乏有效監(jiān)督，因此四中全會提出探索公益訴訟。
提起公益訴訟分民事、行政兩種
根據(jù)決定草案規(guī)定，檢察機關提起的公益訴訟分為民事、行政兩種。提起民事公益訴訟的案件范圍，將確定為檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境、食藥安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的案件；提起行政公益訴訟的范圍，將為生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關，違法行使職權或不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的案件。
決定草案規(guī)定，提起民事公益訴訟之前，檢察機關應當依法督促或支持法律規(guī)定的機關或有關組織向人民法院提起民事公益訴訟。提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責。
本月2日，全國人大法律委已審議該方案。此次常委會期間將其列入議程，審議修改完善后將作出決定是否授權。決定草案如通過，最高檢表示將適時推出細則；試點期滿且實踐證明可行，將再提請全國人大常委會修改完善有關法律。
■ 落地
北京 分設民事和行政檢察機構
據(jù)北京市檢察院副檢察長黃寶躍介紹，今年5月，中央全面深化改革領導小組審議通過《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》時，已經獲悉北京市檢察機關被確定為試點單位之一。為此，北京檢察院率先在全國實現(xiàn)市、分兩級檢察機關，將民事和行政檢察機構分設出去，不再與傳統(tǒng)的刑事公訴業(yè)務放在一起。
機構分設以來，行政檢察向行政機關等發(fā)出檢察建議10份，采納建議6份，監(jiān)督領域涉及拆遷管理、公安執(zhí)法、勞動保障、違法建設查處等領域。
試點擬選擇13省份
北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅
焦點1
檢察機關為何叫“公益訴訟人”？
根據(jù)決定草案，在公益訴訟案件中，檢察機關是為了“公益”而提起訴訟，所以方案稿將檢察機關提起訴訟的身份確定為“公益訴訟人”。最高檢認為，這一稱謂，既與檢察機關在刑事訴訟中的傳統(tǒng)稱謂相區(qū)分，又保持了內在的一致性。
據(jù)中國政法大學環(huán)境法教授王燦發(fā)介紹，這些年來，各界關于檢察機關探索公益訴訟的呼聲越來越多，事實上各地檢察院也都在先行先試。比如2003年4月，山東樂陵市人民法院受理樂陵市人民檢察院訴范金河污染案，被稱為我國第一個著名的環(huán)境公益訴訟案例。最近一個典型案例是今年1月，貴州畢節(jié)市金沙縣檢察院將環(huán)保局告上法院，要求其履行職責處罰某企業(yè)，這是我國首起由檢察機關直接作為原告向環(huán)保部門提起的行政公益訴訟案。
但是，關于檢察機關的主體身份問題一直存在爭議。因為按照我國法律規(guī)定，檢察機關本身是法律監(jiān)督機關，那么在民事訴訟中，如果檢察機關作為訴訟的一方狀告他人，一旦敗訴后，那么檢察機關是作為監(jiān)督機關提起抗訴還是作為當事人提起上訴？如二審仍敗訴，是抗訴還是申訴，也是難題。王燦發(fā)認為，決定草案將其稱為“公益訴訟人”是一種變通方式，但仍與現(xiàn)有訴訟格局存在銜接問題，需要通過試點摸索后再確定。
焦點2
為什么要設置“訴前程序”？
決定草案中提出，在提起民事公益訴訟之前，檢察機關應當依法督促或支持法律規(guī)定的機關或有關組織，向法院提起民事公益訴訟；在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責。
這其中，誰是法律規(guī)定的機關或有關組織？
據(jù)王燦發(fā)介紹，2012年民訴法修改首提公益訴訟，當時規(guī)定只適用于消費者權益保護和環(huán)境保護兩項，訴訟主體是法律規(guī)定的部門和有關組織，但具體是哪些部門并不明確。后來，消法提出涉及消費者權益保護的訴訟主體是消協(xié)，2014年環(huán)保法通過時專門規(guī)定了環(huán)境保護公益訴訟的主體是環(huán)保社會組織，比如在轄區(qū)市級以上人民政府民政部門登記的組織，需具備五年以上、沒有違法記錄等條件。
中國政法大學民事訴訟法教授宋朝武認為，特別設置訴前程序，主要是為了節(jié)約司法資源。我國由于特殊國情，國有企業(yè)、集體企業(yè)占主導地位，很多人對于保護國家、集體、社會利益的案件力不從心，那么由強有力的國家公權機關檢察院提起公益訴訟就很有必要。同時，由于我國恰處在轉型期，上述侵權案件非常多，如果都交給社會組織機構不行，都交給檢察院又顧不過來，那么通過設置一個“緩沖”程序，既避免了濫訴，又可以提高檢察監(jiān)督的效力。
根據(jù)決定草案，經過訴前程序，法律規(guī)定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，行政機關拒不糾正違法或不履行法定職責的，由檢察機關提起公益訴訟。