蒙古國煤炭行業(yè)的全鏈條腐敗
中國新聞周刊記者：曹然
發(fā)于2023.5.1總第1090期《中國新聞周刊》雜志
來自世界最大露天焦煤礦的數(shù)百萬噸煤神秘“消失”，引發(fā)蒙古國牽涉范圍最廣的反腐敗大案之一。在官方宣布今年為“反腐年”后，蒙古國法律內(nèi)務(wù)部長尼亞木巴特爾近日透露，從去年開始調(diào)查的該國最大國有煤炭企業(yè)腐敗案，已牽涉200多人，包括至少6位現(xiàn)任國家大呼拉爾(國會)議員、多位前總統(tǒng)、現(xiàn)任或前任部長等。為調(diào)查此案及之前的積案，蒙古國政府正爭取從全球23個國家引渡超過100名嫌犯。
在蒙古國從半總統(tǒng)半議會制向議會制國家轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，牽涉諸多政要的打擊“煤賊”行動，也被在野黨及一些批評人士視為“政治報復(fù)”。蒙古國下一次大選將于 2024 年 6 月舉行。該國總理奧云額爾登認(rèn)為，一個更強(qiáng)大的政府將有助于解決長期未能根治的腐敗頑疾。
“當(dāng)前，蒙古國陷入了嚴(yán)重的領(lǐng)導(dǎo)層危機(jī)，人們似乎很難找到道德高尚、不貪腐、不撒謊的政治家，但請相信蒙古國的下一代?！泵晒艊⒋髮W(xué)教授達(dá)木丁蘇倫(Damdinsuren)對《中國新聞周刊》說。
“大人物”的生意
蒙古國首都烏蘭巴托以南600公里，洗煤廠、發(fā)電站矗立在廣闊的黑土上，各色運(yùn)煤車在蜿蜒交錯的土路間奔波。
這是南戈壁省塔本陶勒蓋煤礦的日常。在這座世界上最大的露天焦煤礦，礦井旁陡峭、銳利的山脊是持續(xù)大規(guī)模開采的痕跡。此處探明煤儲量超過60億噸，與奧尤陶勒蓋金銅礦并為蒙古國兩大支柱性礦業(yè)資源。而占據(jù)該國出口額八成以上的礦業(yè)，本身又是蒙古國經(jīng)濟(jì)的支柱。
2011年以來，國有巨頭額爾德尼斯-塔本陶勒蓋公司是煤礦的主要經(jīng)營者，至2022年底累計營收超過12萬億圖格里克(約合237億人民幣)。然而，2022年以來，蒙古國獨立反腐敗局(IAAC)等機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，該公司過去十年出口煤炭的記錄，與其主要出口國海關(guān)進(jìn)口記錄存在差額。有國家大呼拉爾議員稱，總計憑空“蒸發(fā)”的煤炭多達(dá)約650萬噸，超過蒙古國2022年出口煤炭總額的五分之一。雖然有政府官員稱該數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，但承認(rèn)涉案金額“巨大”。
2012年，蒙古國前總統(tǒng)恩赫巴亞爾因挪用宗教贈禮及違規(guī)將國有酒店私有化獲罪；2019年，國家大呼拉爾主席恩赫包勒德曝出選舉舞弊丑聞。這些高層腐敗案都曾震動全國。但這一次，腐敗觸及國家經(jīng)濟(jì)根基?！拔覈杖胫饕棵禾浚『⒆佣贾肋@一點。”烏蘭巴托主要報紙《世紀(jì)消息報》(Zuunii medee)的評論寫道。
2022年12月5日，大規(guī)模示威活動在政府所在地國家宮前舉行，“公布煤炭腐敗名單”是示威者最重要的口號。知名蒙古研究專家、不列顛哥倫比亞大學(xué)教授朱利安·迪爾克斯指出，由于季節(jié)因素，這種大規(guī)?？棺h在蒙古的冬季是前所未見的。第二天，蒙古國總統(tǒng)呼日勒蘇赫召集政府高層強(qiáng)調(diào)，如果煤炭腐敗問題不解決，“距離國家大呼拉爾和政府提前下臺就不遠(yuǎn)了”。
12月8日，額爾德尼斯-塔本陶勒蓋公司原首席執(zhí)行官甘庫亞格(Gankuyag)被捕。次日，海關(guān)總局局長阿斯日勒圖被免職。13日，IAAC公布首批“存在直接和間接參與事實”的高級公職人員名單，蒙古國前總統(tǒng)巴特圖勒嘎、前交通部長、兩位省長及前省長、兩位前總統(tǒng)辦公廳主任、七位現(xiàn)任及前任國會議員赫然在列。這樁煤炭腐敗窩案的蓋子就此被揭開。
此后四個月的官方調(diào)查顯示，案件觸及煤礦運(yùn)作的方方面面：未經(jīng)批準(zhǔn)盜采；在國有煤礦運(yùn)營中編造高價合同和虛假項目；在銷售合同中壓低價格；利用運(yùn)輸合同創(chuàng)造隱形收入；通過謊報空車出關(guān)等方式走私煤炭……
迪爾克斯曾指出，蒙古國治理體系中相對分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)，理論上降低了長期、大范圍腐敗的概率。在塔本陶勒蓋，煤炭運(yùn)輸由鐵路運(yùn)輸和短途公路運(yùn)輸組成，兩者相互獨立；公路運(yùn)輸?shù)膱?zhí)照許可部門和海關(guān)又相互獨立。但事實上，所有機(jī)構(gòu)都有官員卷入腐敗鏈。
烏蘭巴托鐵路公司運(yùn)輸部副主任巴多爾(Batdol)是一個典型案例。據(jù)本地媒體報道，他2021年才出任這一鐵路運(yùn)輸要職，短時間內(nèi)積累了大量財富。今年1月，他因涉嫌受賄和進(jìn)行非法煤炭運(yùn)輸被捕，警方搜查了他和他妻子名下的豪宅五六處，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)超過100億圖格里克(約2000萬人民幣)現(xiàn)金和大量外幣。在蒙古國，這稱得上“小官巨貪”。2016年導(dǎo)致國家大呼拉爾主席被罷免的多位高官“賣官”丑聞，涉及資金總額為600億圖格里克。
負(fù)責(zé)連通鐵路口岸之間的公路運(yùn)輸，則導(dǎo)致30多名國家公路運(yùn)輸中心官員落馬。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們在為運(yùn)煤車辦理跨境運(yùn)輸許可證時收受賄賂。而海關(guān)、邊防等部門官員，將這些運(yùn)煤車登記為客運(yùn)車輛或“空車出關(guān)”。在嘎順蘇海圖口岸，反腐調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2013年到2019年，有來自87家機(jī)構(gòu)的2500多輛貨車被登記空車出關(guān)，累計1.7萬次。此外，超過1.1萬輛貨車的通關(guān)數(shù)據(jù)神秘“消失”，相關(guān)調(diào)查仍在進(jìn)行中。
蒙古國立大學(xué)教授達(dá)木丁蘇倫指出，從本質(zhì)上看，塔本陶勒蓋煤礦系列腐敗問題，反映出裙帶關(guān)系帶來的高層腐敗仍根深蒂固。由于游牧傳統(tǒng)及人口較少等緣故，蒙古國社會看重親屬關(guān)系，在腐敗中體現(xiàn)為毫不掩飾的裙帶關(guān)系泛濫，“一些議員甚至直接使用自己的子女或姻親作為政治助理”。本案中，額爾德尼斯-塔本陶勒蓋公司原首席執(zhí)行官甘庫亞格被捕時，他的妻子、姐姐、女婿也一同被帶走。
“一些政客不僅通過腐敗中飽私囊，也會將很大一部分收益捐贈給自己的政黨，用于競選乃至賄選，以進(jìn)一步鞏固自己的權(quán)力。”達(dá)木丁蘇倫對《中國新聞周刊》說。
本案中，包括勞動與社會保障部部長阿郁爾賽汗在內(nèi)的6位現(xiàn)任國會議員都被控“利用政治影響力和濫用職權(quán)為他人提供方便”，甚至“組織犯罪集團(tuán)”。調(diào)查還指出，在前總統(tǒng)巴特圖勒嘎主導(dǎo)下，與額爾德尼斯-塔本陶勒蓋公司相關(guān)的合同多以“國家安全”的名義不予公開，這涉及包括煤炭銷售、大宗商品及服務(wù)相關(guān)的1200多份合同。這些合同成為腐敗的重要來源。
“普通公民乃至權(quán)位不高的政治家都不能參與煤炭盜竊。用一句話說，這是‘大人物’一直在做的生意?！薄妒兰o(jì)消息報》評論道。塔本陶勒蓋煤礦腐敗案曝光后，另一位蒙古國前總統(tǒng)巴嘎班迪在今年4月12日辭去了該國另一支柱性礦業(yè)公司奧尤陶勒蓋的董事職務(wù)。
“廉政公署模式”的困境
今年3月底，被控參與煤炭腐敗活動的國家大呼拉爾議員、勞動與社會保障部部長阿郁爾賽汗被免去政府和議會的全部職務(wù)，雖然他至今仍不承認(rèn)自己涉案。在此前后，蒙古國總理奧云額爾登多次發(fā)聲，要求議員和部長們“能上能下”，放棄豁免權(quán)。
“在政府工作會議上，我對內(nèi)閣成員們說，無論是誰，如果牽涉事件當(dāng)中，就要主動辭職以便查明真相。在黨內(nèi)會議上，我也這樣講?！眾W云額爾登說。
本地媒體評論稱，奧云額爾登直接、強(qiáng)力介入調(diào)查，是本次煤炭反腐案與蒙古國近年其他反腐案件顯著的不同之處。蒙古國2006年制定反腐敗法，2007年仿照新加坡、中國香港等地模式，組建獨立于政府和議會的反腐敗機(jī)構(gòu)IAAC，全權(quán)負(fù)責(zé)反腐監(jiān)督和調(diào)查。2020年，IAAC追究了79名官員的腐敗違法問題。
然而，在塔本陶勒蓋煤礦腐敗案中，多位國家大呼拉爾議員指出，IAAC早就接到相關(guān)舉報，甚至已掌握涉案高層名單，但反腐工作難以推進(jìn)。這一說法是2022年12月大規(guī)模示威的誘因之一。此后，由政府牽頭的聯(lián)合調(diào)查組于12月8日設(shè)立，法律內(nèi)政部長尼亞木巴特爾擔(dān)任組長。
“我不認(rèn)為IAAC在打擊腐敗方面是有效的?！边_(dá)木丁蘇倫對《中國新聞周刊》說，長期以來，IAAC面臨人手匱乏、工作人員待遇低于其他司法機(jī)構(gòu)及遭受政治干預(yù)的問題。IAAC第一任局長2007年底在澳大利亞身亡，死因至今存疑；第二任局長因濫用職權(quán)入獄；第三任局長主動辭職；第四任局長在調(diào)查了兩位前總理后被時任總統(tǒng)巴特圖勒嘎以“沒有解決腐敗問題”的名義罷免。
達(dá)木丁蘇倫指出，“最關(guān)鍵的問題是，IAAC的反腐工作難以得到有力的執(zhí)法、司法行動配合?！?/p>
今年年初，在煤礦腐敗調(diào)查中，IAAC發(fā)現(xiàn)承擔(dān)煤炭運(yùn)輸?shù)乃绽丈w鐵路公司執(zhí)行董事烏丹加加爾(Udaanjargal)不當(dāng)獲取豪宅、債券及洗錢。但半年前，烏丹加加爾已離開蒙古國。更有甚者，前總統(tǒng)巴特圖勒嘎被IAAC確認(rèn)涉嫌煤炭腐敗犯罪后，依然能夠“出逃”。
據(jù)官方說法，去年12月18日，巴特圖勒嘎在簽訂個人保證書并出具醫(yī)療證明后，獲得“有關(guān)部門批準(zhǔn)”飛往韓國。由于此前蒙古國已有涉嫌貪腐的前總理、前部長出逃的先例，巴特圖勒嘎這次離境引發(fā)軒然大波。在此背景下，今年3月，蒙古國法院審理另一起貪腐案開發(fā)銀行不良貸款案時，對涉案政要要求：即使開具保證書和證明，也一律不得出國。
考慮現(xiàn)實情況，奧云額爾登不得不“事必躬親”。除了要求涉案部長、議員辭職外，他直接會見檢察總長，推動檢察機(jī)關(guān)迅速批準(zhǔn)公開“煤賊”名單。今年以來，奧云額爾登還對政府內(nèi)部高級公務(wù)員“大換血”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、礦山和重工業(yè)部、能源部等部委國務(wù)秘書及國家采購局長、土地管理局長、石油礦產(chǎn)局長、國家地質(zhì)辦公室主任等高級職位均有撤換。
3月，蒙古國政府啟動了“反腐年”五大措施：支持檢舉揭發(fā)的“吹哨”運(yùn)動；打擊裙帶關(guān)系的“掃帚”運(yùn)動；尋求遣返貪腐嫌犯的“飛鳥”運(yùn)動；查明離案被盜資金的“歸還”運(yùn)動；以及通過立法等措施加強(qiáng)國有企業(yè)透明度的“玻璃”運(yùn)動。
這些行動在執(zhí)法層面主要由法律內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)。4月6日，因腐敗被通緝的蒙古國前部長巴達(dá)木君乃被從菲律賓引渡回國。立法層面，奧云額爾登的政治盟友、國家大呼拉爾主席贊丹沙塔爾已經(jīng)表示，今年國家大呼拉爾春季會期是“反腐大會”。
然而，被指控為“煤賊”的政要們認(rèn)為，執(zhí)政黨如此積極介入反腐運(yùn)動，有其政治目的。多位涉案議員否認(rèn)自己貪腐，宣稱這是奧云額爾登為贏得2024年大選提前做準(zhǔn)備，甚至是“真正的煤賊在清除‘吹哨人’”。迪爾克斯指出，礦業(yè)反腐也存在損害外國合作者的“資源民族主義”之嫌。政府直接接管后的額爾德尼斯-塔本陶勒蓋公司單方面改變此前的煤炭交易方式，并大幅提升煤價。
今年并不是蒙古國歷史上官方宣布的首個“反腐年”。前總統(tǒng)巴特圖勒嘎曾宣布2018年至2019年為“反腐年”。“政客們需要取得一些看得見的成績以贏得民心?，F(xiàn)實中，唯一可行的就是反腐敗斗爭?！泵晒艊鴳?zhàn)略研究所副所長明迪指出。
近期接受媒體采訪時，奧云額爾登也不諱言自己正在打擊“腐敗幫派”，以打造更強(qiáng)大的政府。他說，在過去30年里，蒙古國政府的執(zhí)行力被弱化了，“政府平均壽命只有一年半，大多數(shù)總理為避免下臺，會受制于幫派力量?！?/p>
2019年，奧云額爾登和贊丹沙塔爾共同推動了蒙古國憲法修訂，以加強(qiáng)總理權(quán)力并縮短總統(tǒng)任期。今年初，奧云額爾登再次提出憲法改革，擬議的改革方向?qū)⑹姑晒艔陌肟偨y(tǒng)半議會制進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)樽h會制。奧云額爾登和贊丹沙塔爾有相似的政治和學(xué)術(shù)背景。奧云額爾登2015 年在哈佛大學(xué)獲得公共政策碩士學(xué)位。在他留學(xué)同期，贊丹沙塔爾是斯坦福大學(xué)的訪問學(xué)者。
不過，更強(qiáng)大的政府能否根除蒙古國的腐敗問題，尚未可知。21世紀(jì)以來的歷年民調(diào)都顯示，腐敗是蒙古國民眾心中的首要頑疾。蒙古國法律內(nèi)務(wù)部長尼亞木巴特爾近日坦言，自上世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以來，蒙古國的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)已翻三倍，但貧困率在過去十余年都徘徊在30%到40%之間?！肮妼^去30年的發(fā)展不滿意。大多數(shù)人都認(rèn)為，許多政客與企業(yè)關(guān)系密切?！?/p>
蒙古國立大學(xué)教授蒙克額爾德尼(Munkherdene)分析稱，煤炭腐敗并非孤立事件，腐敗文化自礦業(yè)開始繁榮就已經(jīng)存在，其關(guān)鍵問題是主要政治人物和商業(yè)利益緊密綁定，“政府和商業(yè)之間的界限極為模糊，因為兩者幾乎在所有層面都存在普遍的利益關(guān)聯(lián)”。
《中國新聞周刊》2023年第16期
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