無(wú)圖說(shuō)

　  負(fù)面清單管理試點(diǎn)，是上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)最具有突破性的亮點(diǎn)，也是上海所承擔(dān)的“自貿(mào)試驗(yàn)”國(guó)家戰(zhàn)略的核心意義所在。
　　去年9月30日，就在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立的次日凌晨，外界最為期待的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》出爐，被業(yè)界評(píng)價(jià)為“體現(xiàn)了中國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的誠(chéng)意”。今年7月1日，2014版負(fù)面清單公布，則視為負(fù)面清單升級(jí)版，在開(kāi)放度和透明度上，都進(jìn)一步提升，更能與國(guó)際通行規(guī)則相銜接。
　　如今，“自貿(mào)試驗(yàn)”即將走過(guò)一周年，這一張負(fù)面清單的實(shí)施效果究竟如何？2015版負(fù)面清單或在哪些領(lǐng)域再優(yōu)化？上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院院長(zhǎng)趙曉雷教授與本報(bào)記者進(jìn)行了一次頗有意思的對(duì)話。

　　　　負(fù)面清單“瘦身”的背后，是開(kāi)放度和透明度的大幅提升

　　記者（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“記”）：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單從2013版到2014版，有何明顯變化？
　　趙曉雷（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“趙”）：2013版負(fù)面清單采用了“保留行業(yè)+特別管理措施”結(jié)構(gòu)：保留行業(yè)包括金融業(yè)，教育，文化、體育和娛樂(lè)業(yè)，信息傳輸、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)，軟件和信息服務(wù)，交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)；特別管理措施則有190條，其中禁止類(lèi)38條，限制類(lèi)74條，其他諸如外資股權(quán)規(guī)定、合資規(guī)定等78條。
　　今年7月1日出爐的2014版負(fù)面清單，業(yè)內(nèi)稱(chēng)之為“瘦身版”。與2013版相比，取消了14條特別管理措施，放寬了19條特別管理措施，并列出了31條進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放的措施，其中涉及服務(wù)業(yè)14條，制造業(yè)14條，采礦業(yè)2條，建筑業(yè)1條，在開(kāi)放度、透明度等方面都有較大幅度的提升。
　　記：您如何評(píng)估負(fù)面清單的實(shí)施效果？
　　趙：負(fù)面清單是外商投資準(zhǔn)入特別管理措施，即“非列入即開(kāi)放”，負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，外資享受準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。從治理體系層面來(lái)考察，負(fù)面清單管理模式確立了公開(kāi)透明、法治規(guī)范、有限管理的治理理念，其實(shí)質(zhì)功能是提高管理質(zhì)量和效率，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，保證有效競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)公正。
　　事實(shí)上，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單管理模式，除了負(fù)面清單的文本，還有與之配套的外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)（備案）制度，外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理，以及企業(yè)設(shè)立（變更）“一表申請(qǐng)、一口受理”工作機(jī)制等，同時(shí)還實(shí)施政務(wù)公開(kāi)，管理規(guī)則和流程等信息公開(kāi)透明，以及按照國(guó)際化、法治化要求建立的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，這些都進(jìn)一步促進(jìn)了投資便利化。
　　據(jù)我們調(diào)研，各國(guó)駐滬總領(lǐng)事館、駐滬總商會(huì)以及駐滬跨國(guó)公司總部，他們最關(guān)注自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的是：是否代表中國(guó)全面深化改革的方向；負(fù)面清單管理模式具體如何落地。
　　隨著負(fù)面清單管理模式的實(shí)施，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新設(shè)企業(yè)中，外資企業(yè)比例從去年11月的2.6%，到今年3月已上升至8.5%，今年6月達(dá)到12%。這也反映了外商對(duì)負(fù)面清單管理模式的信心。

　　負(fù)面清單形式上的再優(yōu)化，要讓外商更容易理解

　　記：上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單管理方式，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比，還有何差距？
　　趙：上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所施行的負(fù)面清單模式，與國(guó)際上雙邊、多邊自由貿(mào)易協(xié)定（FTAs）中的“不符措施”和“保留條款”，在形式及要素方面仍有較大差距。國(guó)際FTAs的保留條款，形式更簡(jiǎn)潔，要素更嚴(yán)密，覆蓋范圍卻很大，功能也更強(qiáng)。關(guān)鍵問(wèn)題還有保留條款的有效維護(hù)，對(duì)政府治理體系和治理能力有很高要求，不然，形式再好也只能流于一紙空文。因此，我們的負(fù)面清單管理模式要進(jìn)一步優(yōu)化，須牽動(dòng)制度層面深化改革，與全球高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資規(guī)則對(duì)接。
　　記：目前負(fù)面清單已經(jīng)出了兩個(gè)版本，您覺(jué)得2015版負(fù)面清單或在哪些方面進(jìn)一步優(yōu)化改進(jìn)？
　　趙：具體到2015版負(fù)面清單進(jìn)一步優(yōu)化路徑，我個(gè)人覺(jué)得主要有兩個(gè)方向：一是形式調(diào)整，二是功能提升。
　　負(fù)面清單在形式上要與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)形式基本對(duì)接，將中國(guó)的國(guó)際投資準(zhǔn)入管理模式，提升到跨大西洋貿(mào)易和投資協(xié)定（TTIP）和跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）的水平。具體形式為雙邊投資協(xié)定（BIT）范本及FTAs協(xié)定的保留條款，包括六大核心要素：部門(mén)（指保留條款所針對(duì)的部門(mén)）、子部門(mén)（指保留條款實(shí)施所針對(duì)的特定子部門(mén)）、行業(yè)分類(lèi)（指保留條款所針對(duì)的國(guó)內(nèi)行業(yè)分類(lèi)代碼）、保留條款的類(lèi)型（特指保留條款所針對(duì)的職責(zé)條款，如國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇等）、政府級(jí)別（指對(duì)保留條款進(jìn)行維護(hù)的政府級(jí)別），以及措施（指保留條款實(shí)施過(guò)程中，對(duì)其要素進(jìn)行詳細(xì)描述的法律、法規(guī)和其他措施）。這既符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，使外商更容易理解，也可以避免負(fù)面清單的保留行業(yè)及特別管理措施目錄太細(xì)太長(zhǎng)。

　　行政管理理念，要從“管制型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”

　　記：那么負(fù)面清單模式在功能領(lǐng)域的再優(yōu)化，是不是也更為重要？
　　趙：功能提升，其實(shí)與形式調(diào)整直接關(guān)聯(lián)，調(diào)整了形式之后的負(fù)面清單，其功能就不是單一的外商投資準(zhǔn)入特別管理措施了，而應(yīng)具備三方面功能。
　　一是成為以開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系促進(jìn)全面深化改革的突破口。負(fù)面清單管理模式不僅涉及產(chǎn)業(yè)層面，還切入到經(jīng)濟(jì)制度和行政管理體制以及法律法規(guī)層面。負(fù)面清單還能作為可操作的突破口，牽動(dòng)產(chǎn)業(yè)層面、市場(chǎng)層面、行政管理層面的深化改革。
　　二是促進(jìn)行政管理體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。負(fù)面清單或保留條款的制定和有效維護(hù)、有效監(jiān)管，對(duì)政府治理體系和治理能力有很高的要求。有效實(shí)施負(fù)面清單，必須轉(zhuǎn)換行政管理理念，確立公開(kāi)透明、法治規(guī)范、有限管理、有效監(jiān)督的治理理念，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，提高管理質(zhì)量和效率，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，激發(fā)國(guó)內(nèi)外企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)活力。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下平衡政府和市場(chǎng)邊界，從低水平低效率的“管制型”行政管理，轉(zhuǎn)向以公共管理為導(dǎo)向的“服務(wù)型”行政管理。
　　三是在準(zhǔn)入開(kāi)放及投資者權(quán)益保護(hù)與國(guó)家主權(quán)監(jiān)管方面尋找均衡，為雙邊、多邊國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判提供技術(shù)支持。負(fù)面清單優(yōu)化版，一方面要對(duì)諸如投資定義、間接征收、自由投資轉(zhuǎn)移、公平與公正待遇、非歧視原則等重要概念作出盡可能清晰的界定，以透明的外資準(zhǔn)入管理模式和流程吸引高端產(chǎn)業(yè)和優(yōu)質(zhì)資本，并獲取其他國(guó)家的對(duì)等待遇；　另一方面要列明國(guó)家監(jiān)管的兜底條款，設(shè)置反壟斷審查及國(guó)家安全審查機(jī)制，設(shè)置“投資者－國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制（ISDS）”。

　　切換至“中美都懂”的話語(yǔ)系統(tǒng)，“自貿(mào)試驗(yàn)”可以提供先行先試經(jīng)驗(yàn)

　　記：今年中美重啟BIT談判，中國(guó)的“自貿(mào)試驗(yàn)”和負(fù)面清單與這一談判是否有相關(guān)性？
　　趙：中美雙邊直接投資處于嚴(yán)重不平衡狀態(tài)。改革開(kāi)放以來(lái)，美國(guó)一直是中國(guó)的主要投資來(lái)源國(guó)。2002年以后，美對(duì)華投資占中國(guó)外商直接投資（FDI）的比重逐步下降，但仍是最大的直接投資國(guó)。而中國(guó)對(duì)美國(guó)直接投資卻排在25位之后，中國(guó)對(duì)美投資總量占美國(guó)吸收外資總量不到1%。原因是中國(guó)企業(yè)對(duì)美國(guó)直接投資，存在不少法律、監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的障礙和壁壘。一個(gè)最大障礙是中美沒(méi)有簽訂雙邊投資協(xié)定。
　　中美雙方都需要通過(guò)談判簽訂BIT協(xié)定，用共同的規(guī)則約束對(duì)方行為，維護(hù)各自的國(guó)家利益。2012年4月，美國(guó)正式發(fā)布美國(guó)2012年BIT范本，確立了迄今自由化水平最高的投資規(guī)則。2013年，中國(guó)同意在美國(guó)2012年BIT框架中，以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單為基礎(chǔ)，與美國(guó)重啟BIT談判，并于今年上半年開(kāi)啟新一輪談判。保留條款或負(fù)面清單，是BIT談判和雙邊、多邊FTA談判文本不可或缺的一部分，是進(jìn)入端的控制機(jī)制，也是談判的焦點(diǎn)。
　　記：負(fù)面清單的再優(yōu)化，如何為中美BIT談判提供技術(shù)支持？
　　趙：在實(shí)際談判中，哪些領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)列入保留條款或負(fù)面清單，雙方基于各自利益會(huì)有一個(gè)通盤(pán)考量和“討價(jià)還價(jià)”過(guò)程。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單試驗(yàn)，可為談判提供的技術(shù)支持，除轉(zhuǎn)變形式、提升功能，還可在文本和監(jiān)管體制中，對(duì)美國(guó)BIT范本中的關(guān)鍵概念，和美國(guó)與其他國(guó)家簽署的BIT協(xié)定的保留條款內(nèi)容予以解讀，并進(jìn)行監(jiān)管操作試驗(yàn)。比如，美國(guó)BIT范本中的關(guān)鍵概念是“投資”、“國(guó)民待遇”和“最惠國(guó)待遇”。我們的負(fù)面清單就要與這些概念定義對(duì)接，以符合國(guó)際通行的話語(yǔ)系統(tǒng)和監(jiān)管理念。
　　上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單在形式、功能、關(guān)鍵概念等環(huán)節(jié)進(jìn)一步優(yōu)化，并根據(jù)規(guī)范文本在管理理念、監(jiān)管體系方面進(jìn)行創(chuàng)新試驗(yàn)，不僅可以為中美BIT談判及其他國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判提供技術(shù)支持，還能為治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供先行先試的經(jīng)驗(yàn)。

    ■本報(bào)記者　蔣婭婭