2014年第三季度，世界經(jīng)濟(jì)的特征是呈現(xiàn)廣泛的結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢(shì)，其背景是世界經(jīng)濟(jì)雖然實(shí)現(xiàn)了復(fù)蘇，但復(fù)蘇基礎(chǔ)較為脆弱，只能維持低速增長(zhǎng)狀態(tài)，對(duì)此，貨幣政策和財(cái)政政策頗顯無(wú)力。結(jié)構(gòu)性改革一方面能夠激發(fā)內(nèi)生的可持續(xù)的增長(zhǎng)潛力，有效增加需求和提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期；另一方面能夠拓展財(cái)政和貨幣政策的空間，加強(qiáng)其政策效果。中國(guó)目前正在全面深化改革，結(jié)構(gòu)調(diào)整是其內(nèi)涵之一。從第三季度中國(guó)經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)看，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)取得了階段性成果，財(cái)政運(yùn)行也符合結(jié)構(gòu)調(diào)整的取向，當(dāng)下的任務(wù)是如何運(yùn)用稅收和財(cái)政支出工具，做出適應(yīng)經(jīng)濟(jì)中速運(yùn)行的財(cái)政政策選擇，發(fā)揮出對(duì)此輪世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引領(lǐng)作用。

　　世界經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢(shì)

　　第三季度，世界經(jīng)濟(jì)沒(méi)能夠延續(xù)上半年企穩(wěn)回升的勢(shì)頭，體現(xiàn)為低增長(zhǎng)、低通脹、低利率的“三低”特征，實(shí)際表現(xiàn)明顯低于市場(chǎng)預(yù)期，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇之路遙遠(yuǎn)坎坷，為走出持續(xù)六年的國(guó)際金融危機(jī)陰影仍需不懈努力。各國(guó)已經(jīng)逐漸形成共識(shí)：結(jié)構(gòu)調(diào)整是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定復(fù)蘇的最佳方案。目前，世界范圍的結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢(shì)已經(jīng)逐漸清晰。

　　（一）結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景：世界經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)

　　首先，世界范圍的需求下滑。

　　當(dāng)前，國(guó)際大宗商品價(jià)格走勢(shì)低迷，它所體現(xiàn)的需求下滑不是局部的，而是世界范圍的，其背后的深層原因是結(jié)構(gòu)約束下的世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。截至9月國(guó)際油價(jià)已經(jīng)連續(xù)第三個(gè)月下跌，主要原因是需求下滑。

　　價(jià)格由供需平衡所決定，油價(jià)下跌必然會(huì)導(dǎo)致供給減少，直至供需平衡。目前，OPEC(石油輸出國(guó)組織)削減石油產(chǎn)量的壓力正日益增加。國(guó)際能源署（IEA）將2014年和2015年全球石油增長(zhǎng)預(yù)期連續(xù)第三個(gè)月下調(diào)，將今年全球原油日需求增長(zhǎng)量從70萬(wàn)桶大幅下調(diào)至20萬(wàn)桶。

　　目前，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程放緩的預(yù)期基本形成，黃金價(jià)格則在這種普遍預(yù)期下止降回升。

　　其次，改變世界經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)的狀態(tài)只能寄希望于結(jié)構(gòu)性改革。

　　為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，大多數(shù)國(guó)家實(shí)施了擴(kuò)張的財(cái)政政策和貨幣政策。為了防止金融危機(jī)與擴(kuò)張政策相互作用下的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，很多國(guó)家轉(zhuǎn)而實(shí)施緊縮的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策。在多年的寬松的貨幣政策驅(qū)動(dòng)下，世界經(jīng)濟(jì)終于實(shí)現(xiàn)了復(fù)蘇，但由于復(fù)蘇基礎(chǔ)較為脆弱，只能維持低速增長(zhǎng)狀態(tài)。

　　若要實(shí)現(xiàn)世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步提速，就需要夯實(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，面向短期調(diào)控且已被用到極致的財(cái)政和貨幣政策已經(jīng)無(wú)能為力，只能寄希望于全面的結(jié)構(gòu)性改革。結(jié)構(gòu)性改革一方面能夠激發(fā)內(nèi)生的可持續(xù)的增長(zhǎng)潛力，有效增加需求和提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期；另一方面能夠拓展財(cái)政和貨幣政策的空間，加強(qiáng)其政策效果。

　　目前，結(jié)構(gòu)性改革的必要性和緊迫性是世界范圍的，對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家主要體現(xiàn)在就業(yè)、教育、社會(huì)保障、主權(quán)債務(wù)等領(lǐng)域，對(duì)于新興和發(fā)展中國(guó)家則主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)以及收入分配、商業(yè)環(huán)境、地方政府債務(wù)等結(jié)構(gòu)性瓶頸。

　?。ǘ┙Y(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)

　　盡管?chē)?guó)別差異明顯，但各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的深層次問(wèn)題則大體一致，即結(jié)構(gòu)失衡。因此，世界范圍的結(jié)構(gòu)調(diào)整具有較為堅(jiān)實(shí)的國(guó)別基礎(chǔ)。

　　第一，美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不均衡隱含著結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

　　三季度美國(guó)經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)喜憂參半，經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的步伐有所放緩。對(duì)其宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)分析后可得到如下結(jié)論：美國(guó)經(jīng)濟(jì)并非整體性增長(zhǎng)，而是結(jié)構(gòu)性增長(zhǎng)。其中：頁(yè)巖革命和新iphone手機(jī)的上市改善了貿(mào)易結(jié)構(gòu)，也帶動(dòng)了工業(yè)發(fā)展；就業(yè)穩(wěn)步復(fù)蘇但仍不夠積極，勞動(dòng)力的參與度較低，薪資增長(zhǎng)緩慢，影響了消費(fèi)。好的一面的原因是制度優(yōu)勢(shì)、企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境良好、金融體系相對(duì)成熟成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)；差的一面的原因是基礎(chǔ)設(shè)施、健康質(zhì)量、教育基礎(chǔ)、政府效率、財(cái)政狀況等方面的結(jié)構(gòu)失衡成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拖累。

　　第二，歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)全線走弱隱含著結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

　　三季度歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)全線走弱，且各國(guó)增長(zhǎng)情況不均衡，又陷入俄烏沖突的困境，市場(chǎng)預(yù)期悲觀。IMF預(yù)測(cè)，2014年歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率僅為1%。面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重新陷入低迷，歐洲央行的寬松貨幣政策難以發(fā)揮預(yù)期效果。事實(shí)上，歐元區(qū)部分國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到經(jīng)濟(jì)低迷的根本原因是結(jié)構(gòu)失衡，已經(jīng)或?qū)⒁扇∫幌盗薪Y(jié)構(gòu)調(diào)整措施。例如德國(guó)當(dāng)局已經(jīng)意識(shí)到，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)德國(guó)必須大幅增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，改善私人投資條件。法國(guó)通過(guò)能源轉(zhuǎn)型法案，推動(dòng)能源消費(fèi)和生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而大幅增加就業(yè)和促進(jìn)環(huán)保行業(yè)的發(fā)展。

　　第三，日本經(jīng)濟(jì)不景氣的本質(zhì)原因是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

　　除對(duì)外投資使經(jīng)常項(xiàng)目收支產(chǎn)生盈余外，三季度日本宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大部分表現(xiàn)不理想，主要是4月份消費(fèi)稅上調(diào)至8%造成總需求持續(xù)下滑。日本內(nèi)閣府已連續(xù)兩個(gè)月下調(diào)對(duì)該國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本評(píng)估，日本央行也已做好推出刺激政策的準(zhǔn)備。事實(shí)上，日本當(dāng)局已經(jīng)認(rèn)識(shí)到消費(fèi)稅的影響只是表象，經(jīng)濟(jì)不景氣的本質(zhì)原因是結(jié)構(gòu)失衡，因此，安倍政府早在6月24日就公布了一攬子經(jīng)濟(jì)改革計(jì)劃“新成長(zhǎng)戰(zhàn)略”，內(nèi)容涵蓋產(chǎn)業(yè)振興、增強(qiáng)人才培養(yǎng)、設(shè)立戰(zhàn)略特區(qū)、推動(dòng)科技創(chuàng)新、拓展國(guó)際市場(chǎng)等結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)容。

　　第四，新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心問(wèn)題均是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

　　三季度俄羅斯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯放慢，通貨膨脹嚴(yán)重，巨額資本外逃，如果經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)一步惡化，將有陷入“滯脹”的危險(xiǎn)。事實(shí)上，俄羅斯經(jīng)濟(jì)最致命的問(wèn)題就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，對(duì)貿(mào)易依賴性強(qiáng)，同時(shí)，金融體系脆弱，這些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)抗擊打能力較弱。

　　除對(duì)外貿(mào)易表現(xiàn)不佳外，三季度印度經(jīng)濟(jì)總體向好。目前對(duì)印度經(jīng)濟(jì)影響較大的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題是貿(mào)易結(jié)構(gòu)失衡，出口受歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)不振的打擊嚴(yán)重。

　　巴西經(jīng)濟(jì)自二季度出現(xiàn)“滯脹”態(tài)勢(shì)以來(lái)，三季度除了工業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)回暖跡象外，貿(mào)易和通貨膨脹的困境未得到根本性改善。

　　三季度韓國(guó)經(jīng)濟(jì)主要依靠外需支撐，目前制造業(yè)萎縮、消費(fèi)者信心低迷的決定性因素是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一、基礎(chǔ)設(shè)施投資不振等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

　　中國(guó)目前正在全面深化改革，結(jié)構(gòu)調(diào)整是其內(nèi)涵之一。中國(guó)的改革對(duì)此輪世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有引領(lǐng)作用。因此，IMF在全面下調(diào)經(jīng)濟(jì)預(yù)期的情況下，維持對(duì)今明兩年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速7.4%和7.1%的預(yù)期，折射出對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的肯定。OECD對(duì)今明兩年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速預(yù)期為7.4%和7.5%，表明對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)前景更為看好。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得階段性成果

　　在一季度“爬坡過(guò)坎”和二季度“溫和改善”的基礎(chǔ)上，三季度經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了“有質(zhì)的回落”，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均處在合理區(qū)間，表明我國(guó)的結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了階段性成果，為對(duì)世界范圍的結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮出引領(lǐng)作用夯實(shí)了基礎(chǔ)。

　　第一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性約束，經(jīng)濟(jì)增速有質(zhì)的回落。

　　三季度我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)7.3%，低于前兩季度的增長(zhǎng)速度。增速回落存在多重結(jié)構(gòu)性約束：一是我國(guó)的全面深化改革面向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整；二是第三季度世界經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)，外部需求疲弱的外部環(huán)境；三是房地產(chǎn)業(yè)下滑對(duì)相關(guān)行業(yè)產(chǎn)生較大的下行壓力；四是打擊腐敗行動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊力依然存在。在這種復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性約束中，在定向調(diào)控沒(méi)有較大動(dòng)作的前提下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然保持了中高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，而并沒(méi)有大幅下滑，說(shuō)明我國(guó)的結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了階段性成果，保障經(jīng)濟(jì)增速在較大壓力下實(shí)現(xiàn)有質(zhì)的回落。

　　第二，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)保持穩(wěn)定，投資結(jié)構(gòu)更體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向。

　　前三季度，我國(guó)三次產(chǎn)業(yè)增加值之比為：9：44：47，相比2013年第三季度的9：45：46和今年第二季度的7：46：47，表明我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基本保持穩(wěn)定。1-9月份，三次產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)投資之比為2：42：56，第三產(chǎn)業(yè)投資占據(jù)半壁江山，充分體現(xiàn)出我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，但結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中也受第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、產(chǎn)品庫(kù)存壓力增大、價(jià)格下降導(dǎo)致的投資需求下降因素的影響。

　　第三，固定資產(chǎn)投資受到結(jié)構(gòu)性影響，地區(qū)投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

　　1-9月份，全國(guó)固定資產(chǎn)投資增速比1-8月份回落0.4個(gè)百分點(diǎn)。其最主要原因是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資增速回落，尤其是占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資的比重68.0%的住宅投資增速回落。分地區(qū)看，中西部投資快于東部投資，符合國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向。

　　第四，消費(fèi)結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，消費(fèi)需求不振趨勢(shì)延續(xù)。

　　1-9月份，社會(huì)消費(fèi)品零售總額增速較二季度有所回落，但仍保持了穩(wěn)定快速增長(zhǎng)勢(shì)頭。其中網(wǎng)絡(luò)零售、電子商務(wù)、信息產(chǎn)品及服務(wù)等新型消費(fèi)占據(jù)主流，而房地產(chǎn)、汽車(chē)及相關(guān)消費(fèi)低迷。9月份社會(huì)消費(fèi)品零售總額的增速不但低于前三季度的平均增速，環(huán)比增長(zhǎng)率也連續(xù)5個(gè)月下滑，說(shuō)明我國(guó)消費(fèi)不振的趨勢(shì)仍然延續(xù)。

　　第五，CPI、PPI顯著回落，原因指向結(jié)構(gòu)失衡。

　　前三季度，我國(guó)CPI和PPI出現(xiàn)顯著回落，原因指向結(jié)構(gòu)性失衡：一是去年價(jià)格上漲的翹尾因素；二是豬肉與鮮菜價(jià)格均同比回落；三是煙酒及用品等非食品價(jià)格下降；四是內(nèi)需不足，企業(yè)銷(xiāo)售下滑，企業(yè)庫(kù)存加速增長(zhǎng)，市場(chǎng)供大于求，價(jià)格下行；五是國(guó)際大宗商品價(jià)格下行對(duì)工業(yè)品價(jià)格形成的有較大壓力。

　　第六，進(jìn)出口形勢(shì)繼續(xù)好轉(zhuǎn)，貿(mào)易結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

　　前三季度，延續(xù)了我國(guó)今年進(jìn)出口形勢(shì)逐季好轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，同時(shí)，貿(mào)易結(jié)構(gòu)也得到了優(yōu)化。具體表現(xiàn)是：一般貿(mào)易較加工貿(mào)易增長(zhǎng)更快；與歐盟和美國(guó)的雙邊貿(mào)易增長(zhǎng)均超過(guò)10%，但受香港“占中”事件影響，內(nèi)地與香港雙邊貿(mào)易下降13%；中西部地區(qū)外貿(mào)出口保持較強(qiáng)動(dòng)力，東部省市對(duì)外貿(mào)易所占比重回落；外商投資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)進(jìn)出口增長(zhǎng)，國(guó)有企業(yè)進(jìn)出口微降；傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)品出口增長(zhǎng)，貿(mào)易結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。

　　第七，人民幣存款受到結(jié)構(gòu)性沖擊，社會(huì)融資呈現(xiàn)低迷。

　　9月末，我國(guó)新增人民幣存款同比少增2.99萬(wàn)億元，其中住戶存款同比少增1.31萬(wàn)億元，企業(yè)存款同比少增1.29萬(wàn)億元，這兩項(xiàng)存款減少很大程度上源于電商金融等互聯(lián)網(wǎng)金融的結(jié)構(gòu)性沖擊。前三季度，社會(huì)融資呈現(xiàn)低迷，比上年同期減少1.12萬(wàn)億元，一方面源于融資成本上升，一方面表明經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不振，對(duì)融資的需求走低，也影響到金融領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

　　第八，居民收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化，就業(yè)結(jié)構(gòu)性壓力增加。

　　前三季度，我國(guó)農(nóng)村居民收入增速快于城鎮(zhèn)居民收入，有利于縮小收入差距，同時(shí)，可支配收入增長(zhǎng)較快，實(shí)現(xiàn)了收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化。但增幅同比回落，顯示出當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力對(duì)居民收入產(chǎn)生了一定的影響。今年我國(guó)的就業(yè)面臨比往年更加嚴(yán)峻的形勢(shì)：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨巨大的下行壓力，大學(xué)生畢業(yè)人數(shù)再創(chuàng)新高，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工對(duì)就業(yè)需求和再就業(yè)需求較大。

　　適應(yīng)現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策選擇

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入中速運(yùn)行的“新常態(tài)”，國(guó)家治理的思路需要適應(yīng)“新常態(tài)”而做出戰(zhàn)略調(diào)整。財(cái)政政策選擇主要把握幾個(gè)要點(diǎn)：一是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“新常態(tài)”為前提；二是為長(zhǎng)期制度建設(shè)做好鋪墊；三是引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢(shì)。這就對(duì)稅收和財(cái)政支出這兩個(gè)政策工具的運(yùn)用提出較高的要求，需要分別做出安排，以體現(xiàn)上述要求。

　　第一，稅收的任務(wù)主要是進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整取向的稅制改革。

　　讓稅收工具發(fā)揮應(yīng)有的作用只有一條路可走，即全面提升稅制彈性，以強(qiáng)化稅收的自動(dòng)穩(wěn)定功能。提升稅收彈性，實(shí)際上是一個(gè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的問(wèn)題，具體可進(jìn)行如下操作：第一，要提高彈性較大的稅收比重，主要是提高直接稅的比重，即所得稅和財(cái)產(chǎn)稅的比重，降低流轉(zhuǎn)稅的比重。第二，要擴(kuò)大稅基，使稅收與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系更加緊密，加速填補(bǔ)在財(cái)產(chǎn)保有、繼承、贈(zèng)予等環(huán)節(jié)存在的稅收真空，盡快邁開(kāi)個(gè)人所得稅“分類(lèi)與綜合相結(jié)合”的改革步伐，擴(kuò)大資源稅和消費(fèi)稅的征收范圍。第三，從提高政府收入整體彈性的角度，壓縮非稅收入的規(guī)模，降低非稅收入的比重，提高稅收的比重，目前最為可行的是推動(dòng)社會(huì)保障費(fèi)改稅，并以累進(jìn)稅率征收。第四，應(yīng)切實(shí)減少稅收優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收，從而不影響稅收自動(dòng)穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能最大化地發(fā)揮。

　　第二，財(cái)政支出的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的目標(biāo)。 明確事權(quán)有三層意思：一是財(cái)政該做什么和不該做什么。財(cái)政事權(quán)的劃分原則，要以市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用為大前提，政府活動(dòng)的宗旨是為市場(chǎng)服務(wù)，財(cái)政只為政府應(yīng)盡的職責(zé)提供保障。二是中央和各級(jí)地方財(cái)政分別該做什么和不該做什么。各級(jí)財(cái)政事權(quán)的劃分原則，根據(jù)公共服務(wù)的層次性進(jìn)行對(duì)中央和地方財(cái)政事權(quán)進(jìn)行劃分；考慮各級(jí)政府的財(cái)政支出能力差異、公共服務(wù)本身具有的層次性、地方公共服務(wù)可能產(chǎn)生的外部性、交易費(fèi)用節(jié)約、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等方面對(duì)省以下財(cái)政事權(quán)進(jìn)行劃分。三是財(cái)政部門(mén)和非財(cái)政部門(mén)該做什么和不該做什么。財(cái)政部門(mén)與非財(cái)政部門(mén)的事權(quán)劃分，要分三步走：第一步，改變某項(xiàng)事業(yè)支出與GDP或財(cái)政收入的規(guī)?；蛟鏊賿煦^的做法，在部門(mén)預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金分配的供需平衡。第二步，將存在交叉、重疊問(wèn)題的財(cái)政事權(quán)統(tǒng)一整合到財(cái)政部門(mén)，以對(duì)涉及不同部門(mén)的同一財(cái)政事權(quán)進(jìn)行通盤(pán)把握。第三步，逐漸將整合的范圍擴(kuò)大到所有財(cái)政事權(quán)，最終形成由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)財(cái)政事權(quán)的局面。

　　在事權(quán)劃分清楚的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分財(cái)政支出責(zé)任并與其事權(quán)相適應(yīng)。首先，在事權(quán)劃分上，擴(kuò)大中央事權(quán)、減少地方事權(quán)。一是對(duì)以前不當(dāng)下移的事權(quán)、新增事權(quán)、地方效率不高的事權(quán)劃歸中央（新增事權(quán)可根據(jù)其性質(zhì)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付由地方承擔(dān)支出責(zé)任）。二是對(duì)于中央委托事權(quán)盡量上收中央。其中，中央效率不高、地方效率更高的中央事權(quán)仍可委托地方承擔(dān)支出責(zé)任，但需中央全額撥付專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金且不要求地方配套資金。三是對(duì)于地方無(wú)力承擔(dān)而由中央承擔(dān)支出責(zé)任的地方事權(quán)，中央給予轉(zhuǎn)移支付支持并要求地方配套資金，配套資金規(guī)模根據(jù)雙方財(cái)力情況而定。四是對(duì)于中央與地方的共同事權(quán)，根據(jù)各自受益情況確定各自承擔(dān)支出責(zé)任的比例。通過(guò)上述辦法使事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，并以法律形式明確，才能從根本上解決“上級(jí)點(diǎn)菜、下級(jí)埋單”的問(wèn)題。其次，在轉(zhuǎn)移支付上，重視結(jié)構(gòu)調(diào)整。一是擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付、減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。二是以因素法來(lái)測(cè)算轉(zhuǎn)移支付，要求對(duì)因素的選擇更為全面，尤其是考慮特殊因素，最大程度地降低因素選擇的主觀性。三是在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，取消稅收返還政策，并探索建立政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。四是探索建立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，尤其重視事前績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)低效、無(wú)效的項(xiàng)目不予立項(xiàng)?？梢?jiàn)，這仍然屬于結(jié)構(gòu)調(diào)整的范疇。

　　(作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院)